12月20日（rì）至21日（rì），中央（yāng）城市工作會議在北京舉行。今年（nián）中（zhōng）央（yāng）經濟（jì）工作（zuò）會（huì）議套開中央城市工作會議，顯示了城鎮化健康發展對於“十三五”和全麵建成小康社會的特殊意義。然而，當前城鎮化和城市工作的一個突出問題（tí）是，隨著城鎮化的快速推（tuī）進，行（háng）政（zhèng）管理體製改革嚴重滯後。“十三五”期間，為了促進城鎮化（huà）健康發展，行政管（guǎn）理體製改革的主要（yào）任務是結合新型城鎮（zhèn）化試點工作，探索（suǒ）建立行政（zhèng）管理創新和行政成本降低的新型管理模式（shì），重點是圍繞增加（jiā）城市數量（liàng）、擴大行政區域單元（yuán）管理幅（fú）度、降低行政管理成本、提高區（qū）域行（háng）政協調效率，綜合推（tuī）進市鎮設置機製、城（chéng）市行政區劃體製、市鎮內部管理體製和城市群（qún）治理機製等四項改革措施。
一、完善市鎮設置機製，增加城市數量
市鎮是城鎮化的結（jié）果，也是城鎮化發展的依托。雖然設置市鎮（zhèn）不等於城（chéng）鎮化，不是市（shì）鎮設得越多城（chéng）鎮化水（shuǐ）平就越高，但設置市鎮是城鎮化發展的客觀要求，有利於促進人口、產業進（jìn）一步集聚，有利於人口、資源與環境的協調，有利於城鎮化的健康發展。中國市製始於1921年，但設市城市發展較慢，數量（liàng）不多（duō）。建國前共（gòng）設67個市，平均每年設市不足3個。建（jiàn）國初期到1978年改革開放前，設市城市發展到（dào）193個，平均每年設市也隻有4到5個。設市城（chéng）市（shì）增加較快的時期是改（gǎi）革開放以後，年均設市20餘個。但在城鎮化（huà）進入加速發展時期（qī）後（hòu），卻於1997年起凍結了新增城市的設置後，城市數量不增反（fǎn）降，由（yóu）1997年（nián）的668個下降到2014年的658個。新（xīn）增（zēng）城市設置（zhì）凍（dòng）結以後，隨著城鎮人口（kǒu）快速增長，為了吸納更多（duō）的進城人（rén）口，一方麵（miàn）是現有（yǒu）城市不斷吸納合並周邊市縣，造成現有城市人口激增、城市（shì）邊界不斷延伸和攤大餅式的擴（kuò）張，單體巨（jù）型（xíng）超大城市不斷湧現，大城市病愈演愈烈；另一方麵形成了很多具備改市建鎮條件，而沒有（yǒu）配置相對應的市鎮功能管理權限的城鎮，結果抑製了新增長極的發展（zhǎn）潛力，削弱了人口的（de）集聚管理功能。因此，完善市鎮設置機製（zhì），重啟設市工作迫在眉睫。
重啟設市工作重點是經濟發（fā）達鎮改市，關鍵是鎮改市標（biāo）準的製定。城市是一個複雜的綜（zōng）合體，鎮改市標準製定和指標選擇既要能代表城市本（běn）質特征，又要能反映（yìng）區域差異、發展需求，還要能夠便於（yú）比較。鎮改市指（zhǐ）標應（yīng）該包括人口指標、經濟（jì）發展指（zhǐ）標和公共服務能力指標。其中人口指標，主要（yào）是建成區人（rén）口（kǒu）規模（mó），因為建成區是鎮域實際建設發展起來的非農業生產建設用地，建成區集聚的人口生產生活方式也最接近城市。一般預（yù）算收入不包括上級政府的轉移支付，體現（xiàn）了鎮域產業發展狀況（kuàng）和經濟發展實力，是重要的經濟發（fā）展指標。公共服務是城市形成後必備和承擔的職能，公共服務能力指標主要是教育、醫療等公共服務水平（píng）。
二（èr）、改革城市（shì）行政區劃體製，擴大行政區（qū）域單元管理幅（fú）度
我國城市行政區劃體（tǐ）製實行的是省、自治區管理地級市、地級市領導縣和縣級市、縣和縣（xiàn）級市管理鄉鎮的層級化比較明顯的行（háng）政（zhèng）管理體製。這種層級化比較明顯的行政區劃體製形成了四個行政等級的城市，即省（shěng）級（jí）市（直轄市（shì））、副省（shěng）級（jí）市、地級市、縣級市。此外，還有少（shǎo）量（liàng）的在當地享受副（fù）地級待遇的省轄縣級市。這樣就形成了多種多樣的城市（shì）行政體製：省管市體製、市管市體製、市管（guǎn）縣體（tǐ）製、地管市體製。與這（zhè）種等級化（huà）的城市行政管理體製相伴隨的是財權和資源的相對（duì）集中，位於這（zhè）一等級製上（shàng）層的直轄市和（hé）省（shěng）會城市擁（yōng）有的（de）資源多，獲取資（zī）源的能力強，人才、資金、產業（yè）和政（zhèng）策的疊加作用，使得這一類城市的建設和（hé）發展相對較快。但盲目發展也容易導（dǎo）致交通擁堵、基礎設施和公共服務負荷（hé）過重、環（huán）境汙染嚴重、房價過高等城市病。另一（yī）方麵，本應承擔更（gèng）多人口集聚和產業集聚功能的地級市和縣級市，由於行（háng）政（zhèng）等級較低，財（cái）權和資源有限，反而不能（néng）有效（xiào）集聚（jù）更多人口和（hé）產業，結果導致我國城市的規模結構和空間布局極不合理，大大製約了城鎮化的健康發展和城市功能的發揮。
城市行（háng）政區劃（huá）體製（zhì）改革的目標（biāo）是實現兩級市製，即中央直轄市和（hé）省轄市，擴大行政區域單元管理幅度。為（wéi）此，一要積極推進省直管市改革，將更多符合條件的縣級（jí）市轉為省直管市，賦予更大的財權，調動和吸引更多資源。二要以市製創新為契機和動力（lì），推（tuī）動行政區劃體（tǐ）製改革，擴大行政區域單元管理幅度，調整各級（jí）行政建製之間的職能任務和職權，減少上級行政建製對下（xià）級行（háng）政建製（zhì）的事務性（xìng）管理，從而為減（jiǎn）少行政管理（lǐ）層次創造條件。三要積極推進行政審批製度改革，實行負麵清單製度，減少行政審批項目越少，為擴大行政管理幅度創造條件（jiàn）。
三、創新市鎮內部管理體製，降低行政管理（lǐ）成本
目前，基層管（guǎn）理體製是，地級以上城市市（shì）區的內（nèi）部結構是（shì）區—街道—居委會體製，縣級市市區是街道（鎮）—居委會體製，存在的問題（tí）是管（guǎn）理層次多、行政成本高。而街、居兩級（jí）普遍感到任務重而不適應工（gōng）作需要。而且（qiě）地（dì）級以上城市不論（lùn）規模大小都是一個模式，造成在管理上“大的吃不了（le）”、“小的吃不飽”的弊病。此外（wài），市鎮內部管理機構臃腫、職能（néng）細碎重疊、人員超編（biān），導致行政成本高、行政效率低等問題。
創新市鎮內部管理體製，一是區別情況、分類設置，推進基層管理體製改革。市區人口超百萬的大城市（shì）可以在把市（shì）轄（xiá）區劃（huá）小的基礎上，將街道、居委（wěi）會兩級合成一級，設立社區居民委員會，即市—區—社區體製（zhì）；中小城市一般不設區、街建製，改為（wéi）市—社區居民委員會體製。這樣大中城市市區內部（bù）都精（jīng）簡了一個管理層（céng）。二是按照精簡高效的原則設（shè）置行政機（jī）構。新鎮改市的城市不再設（shè）置四大班子（zǐ），領導機構要與社會發展階段相適應，要與小城市的特點相適應。具體可參考經濟開發（fā）區管理體製，要（yào）求一個方（fāng）麵（miàn）工作由一個領導負責。三是實行大（dà）部門體製。行政機構與（yǔ）事業單位職（zhí）能整合，部門統一設置。行政部（bù）門與事業單位能合屬辦公的（de），堅決合並。四是推進政府向社會力量購買公共服務。鎮改市後，公共（gòng）服務供給主體要多元化，有些體製內提供的公共服務，要堅持社（shè）會力量購買的（de）方式。五（wǔ）是建立和完善（shàn）行政運行機製。包括建（jiàn）立科學民主的決策機製，建立（lì）與決策適度分離的（de）行政執行機製和行政監督製約機製，積極推進依法行政、民主行（háng）政、高效行政。
四、創新城市（shì）群治理機製，提高區（qū）域行政協調（diào）效率
城市群已經成為我國城鎮（zhèn）化的主要空間組織形式。但城（chéng）市群的空間組織功能與城市群（qún）治理機製嚴重背離。一方麵，城市群使內部各城（chéng）鎮之間經濟聯係、人員（yuán）往來、要素（sù）流動更加頻繁，並帶來一係（xì）列（liè）區域公（gōng）共問題，如區域經濟一體化（huà）、生態環境保護、基礎設施建設、基本公共服（fú）務均等化等問題。這些區域公（gōng）共問題亟需城市群治理機製的協調和（hé）解決（jué）。但另一方麵，我國的城市群多數屬於鬆散型結構，缺乏完善的城市群治理機製。有些城市群缺乏專門的區域協調組織和（hé）規（guī）則，有些城市群即使（shǐ）建立了區域協調（diào）組織和規（guī）則，但權（quán）威性不高，缺乏具體、有效的利益協調機製，一（yī）旦麵臨涉及各方（fāng）利益的重大複雜問題，很難協調利益分歧。
創新城市群治理機製，一要做（zuò）好城市群的總體發展規。根據地理位置、資源稟賦和比較優勢，合理規劃各城鎮的城市功能、城市規（guī）模、產業發展，增強各城鎮的（de）關聯性、互補性和協調性。二是（shì）設立城市群區域委員會和專門處理區域公共（gòng）問題的聯合機（jī）構。區域委員會可（kě）以由中（zhōng）央牽頭設立，也可以由地區合作產生，還可以（yǐ）在現在相關（guān）部委中設立專司區域協調的機構，主要職責是進行長期規劃、製定和實施（shī）區域政策。對於那些重點集中在一個或幾（jǐ）個方（fāng）麵的區域協調問題，則可考慮設立專司特定問題的某種區域聯合機構。三是製定有約束力的城市群治理規則（zé）和政策工（gōng）具。城市（shì）群治（zhì）理（lǐ）規則如（rú）特定的區（qū）域規（guī）劃、流域管理辦法、空（kōng）氣質量控製條例等。政（zhèng）策工具包（bāo）括由各城鎮共同參與的工作團隊（duì），如專家小組（zǔ）、公眾小組、政府工作團隊等，及相應的技（jì）術分析工具。四是建立區域公共財政體製。解決城市群公共問題需要是各方麵（miàn）資金的集合。要依據區域公共問題的性質，引入專業人員與技術分（fèn）析，形成科學合理、各方易於接受的成本分攤和收益共享機製。
（作者係國家行政學院經濟學教研部教授）
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