來源時間為：2024-09-12
行政區劃原本是國家為了鞏固（gù）政（zhèng）權統治，而對國土進行劃分，建立相應（yīng）的政權機關進行分區管理的行為。但隨著國（guó）家的發展，行政區（qū）劃的結構和劃分（fèn）逐漸開始對一個國家的經濟、社會、民（mín）族、文化等諸多領域產生（shēng）影響。長期以來，規範（fàn）我國行政區劃的法律依據主（zhǔ）要是《憲法》和國務院於1985年製定的《國務院關於行政區劃管理的規定》(以下簡稱“《規（guī）定》”)。
近年來，許多地方的行政區劃建置與地方經濟發展不（bú）協調、不適應的問（wèn）題（tí）日漸突出（chū），在一定程度上製約了當地經（jīng）濟（jì）社會的發展。因此，一方麵，越來越多的地方（fāng）政府向國家申請變更行政區劃建置，為經濟發展創造更加有力的條件。例如，20世紀90年代以來，許多省、自治區進行“市地合並”改革，行政公署都變成（chéng）了市;再（zài）如20世紀80-90年代，大量（liàng）的縣（xiàn）升格為市，在國家叫停“縣改市（shì）”後，大量的縣又變（biàn）為區。另一方（fāng）麵（miàn），我國的行政（zhèng）區劃製度本身也在不斷發展，“地級市”、“縣級市”、“副省級市”、“管委會”等新（xīn）區劃形態不斷湧現。
這些新的區劃形態已經突破了《憲法》規定，使得“市管縣”是否違憲等問題在實踐中引起了較大爭議。同時，除了《憲法》和作為行（háng）政法規的《規（guī）定》對行政區域的劃分和（hé）審批權限進行了簡略規定外，在法律層麵還沒有關於行（háng）政區劃的統（tǒng）一規範。現有依據的簡單化、滯後性以及法律體係的（de）斷層，使得（dé）我國行政區劃管理工作時常處於無法可（kě）依的境地，嚴重影（yǐng）響了（le）行政區劃的日常管理工作。
黨的十八屆（jiè）四中全會指出：“依法治國，是堅持和發展中國特（tè）色社會主義的本質要求和重要保（bǎo）障（zhàng），是實現國家治理體（tǐ）係和治理能力現代化（huà）的必然要求。”行（háng）政區劃是治理國家的重要手段，是促進地區經濟發展、提高行政管理能力、維護民族團結和社會穩定（dìng）的關（guān）鍵因素。梳理清楚當今行政區劃變更麵臨的主要法律問題，加快製定《行政（zhèng）區劃法（fǎ）》，是完善行政區劃變更製（zhì）度、使區劃設置與經濟社會發展相適應的（de）當務之急。
一、行政區劃隔級決定忽視（shì）了地（dì）方權力（lì）機關自主管理權力
依據《憲法》規定，國務院決定省、自治區、直轄（xiá）市的區（qū）域劃分，決定自治（zhì）州、縣、自（zì）治縣、市的建置和區域劃分;省、自治區、直轄市的人民政府決定鄉（xiāng）、民族鄉、鎮的建置和區域劃分。隔級決定是（shì）指國務院越過省、自治區、直轄市的權力機關和（hé）行政機關，直接（jiē）決定省、自治區、直轄市（shì）內部的（de）行（háng）政區劃變更，以及省、自治區、直轄市的人民政府（fǔ）越過較大市和縣（xiàn）級的權力機關和行政機關，直接決（jué）定鄉、民族鄉、鎮的行政區劃變更。
從理論上講，隔級決定更有利於統籌規劃，均衡地方的（de）利益博弈。但在實踐中，隔級決定也影響了地（dì）方對區（qū）劃變更進行自主管理和決定的權力，產（chǎn）生了很大的負麵作用。
例如，2010年北京市進行了區劃變更，將崇文區與東城區進行合並，將宣武區與西城區進行合並。雖（suī）然這次區劃調整由（yóu）中央直接決（jué）策，北（běi）京市委具體組織實施。但是，直到國（guó）務院下發《國務院關於同意北京市調整（zhěng）部分行政區劃（huá）的批複》(國函[2010]55號)，北京市人大及其常委會都（dōu）未得到任何表達意見的機會，北京市的其他國家（jiā）機關和絕大多數市民也不知情，有種“突然”的感（gǎn）覺（jiào）。[①]
依據《憲法》第89條規（guī）定，國務院有權（quán）批準省、自治（zhì）區、直轄市的（de）區域劃分。從實踐來看，我國絕大多數行政區劃的變更也都是經地（dì）方權力機（jī）關（guān）或行政機關向國務院提出申（shēn）請，由國務院審核、批準來變更的。
但同時，《憲法》第104條規定：“縣級以上的（de）地方各級人（rén）民代表（biǎo）大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方麵工作的重大事（shì）項。”《中（zhōng）華人民共和國地方各（gè）級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規定：“縣級以上的地方各（gè）級（jí）人民代表大會討論、決定本行（háng）政區域內的政治、經濟、教育（yù）、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事（shì）項。”行政區劃的變更關（guān）係到一（yī）方政權的組織架構、管理效率、經濟發展、社會穩定、民族團（tuán）結等重要方麵，屬（shǔ）於地（dì）方的重大政治決策，地方人民代表（biǎo）大會及其常委會應當參與到本地行政區劃變更的決策中，對本地區行政區劃的變更事項進（jìn）行討論並擁有最終決定權。此外，省、自治區、直轄市（shì）的人民政府（fǔ）決定鄉、民族鄉、鎮的建置和區域劃分，同樣忽（hū）視了較（jiào）大市和縣級權力機關（guān）對本行政區域內的重大事項（xiàng）進（jìn）行自（zì）主管理和決（jué）定（dìng）的權力。
2010年北京市行政區劃的變更就暴露出隔級決定忽視（shì）地方權力機關自主管理權的問題。今後，甚至還有可能發生這樣的憲法危機：國務院試圖變更一個地方的行政區劃，但（dàn）地方的權力（lì）機關不同（tóng）意;或者（zhě），地方權力機關試圖變更本地區內的行政區劃，但國務院不批準（zhǔn）。因此，在行（háng）政區（qū）劃問題（tí）上，如何（hé）協調國務院和地方權力機關（guān）的（de）權力，如何協調省級人民政府和較（jiào）大市、縣級權力機（jī）關的權力，都是亟需解決的現實（shí）問題。
二、地（dì）級市管轄區縣不符合《憲法》的規定
一)地級市管轄區縣的現狀長期（qī）以來（lái），我國對行（háng）政區劃的管理（lǐ）多依賴於政策和行政手段的調控，依靠中（zhōng）央政府和省級政府的審批，[②]缺乏法治思維和依法管理的依據。對行政區劃實行政策（cè）調控（kòng）有利於中央對（duì）地方、上級對（duì）下級的控製，但其缺乏穩定性和可預（yù）期性，隨意性較大。
長久以往，我（wǒ）國行政區劃的設置早已脫離了《憲法》的規定。例如，地級市管轄區縣、直轄市管轄自治縣、市（shì）和市轄區管轄鄉鎮等都是《憲法》沒有規定但又普遍存在（zài）的。其中，爭議最大的是地級市管轄區縣的問題。
在1982年以前，縣由省級政府及其派出機關管轄。當時，省級政府能夠有（yǒu）效管理所轄縣的事務，主要是依靠大量的派出機關。但到了1982年，中共中央第（dì）51號文件作出了改革地（dì）區體（tǐ）製（zhì）、實行（háng）市領導縣體（tǐ）製的決定後，地級市管轄區縣首先在江蘇（sū）省試（shì）點。
隨後中央又發出《關於地市州黨政機關機構改革若幹問題的通（tōng）知》，要求“積極試行地、市合並”，並把此作為1983年地方（fāng）政府改革的一（yī）項重要內容。從此，地級市管轄區縣體製開始在全國廣泛推行。截至2013年底，全（quán）國共有1613個縣(包含自治縣等)中有1268個縣屬於地（dì）級及以上城市管轄，占（zhàn）78.6%;290個（gè）地級及以上城市中263個管轄著縣（xiàn），占90.7%。[③]
我國《憲法》設計的地方行（háng）政區劃主要有省、縣、鄉三級體製，地級市管轄區（qū）縣常態化後，多了一級地方（fāng）政權，就成了省、市、縣、鄉（xiāng）四級體製。這種體製（zhì）在理論上和實踐（jiàn）中引起了較大爭議。
許多學者對這種與《憲法》規定不符（fú）的四級體製進行了批評：
首先，這種體製（zhì）增加了管理層次，提高了管理成本，降低了行政效率（lǜ）。
其次，絕（jué）大多數地（dì）級市規模小，輻射（shè）功能弱，不但未能帶動所轄縣的經濟社會發（fā）展，反而普遍存在（zài）著市“擠壓（yā）”縣的現象。
再次，市管縣是（shì）計劃經濟的產物，其目標主要是為中心城市服務，客觀（guān）上縣成了地級市的附屬行政單（dān）位，市裏依靠行政權力將財政收支的壓力，通過層（céng）層分解壓到了基層，從而使市縣矛盾在市場經濟條件下愈發突顯出來。
最後，市（shì）管縣體（tǐ）製違背城鄉分治這（zhè）一國際通行的發展規（guī）律，也背離了以市帶縣、工農互補的初衷（zhōng），造成重工輕農、厚城薄鄉的奇怪格局。[④]
但不能否認的是，1982年《憲法》所規定（dìng）的省直接管縣是建立在設有大量省的派（pài）出機關的前提之下。截至2014年底，我（wǒ）國的省級派出機關僅剩下12個，[⑤]從現有條件來看，回歸省（shěng）直接管縣的體（tǐ）製存在諸多（duō）困難和（hé）問（wèn）題：
第一，省（shěng）難以實施有效的管理。
當一個省級政府需要直接麵對幾十個甚至一百（bǎi）多（duō）個縣政府時，實施有效（xiào）管（guǎn）理是難以做到的。[⑥]
第二，不利於控製基層（céng）權力。
省直接管（guǎn）縣的體製會削（xuē）弱對縣級政府的監督，無法對（duì）地方形成有效的（de）製衡，易造成（chéng）地方失控、監管真空，從而（ér）削弱中央對地方（fāng）的控製。
二)地級市管轄區縣違反《憲法》規定在法治國（guó）家，行政區劃的（de）有關（guān）事項（xiàng），均由一國《憲法》或憲法性法律加以規範（fàn）。但因為（wéi）《憲法》的層級太（tài）高且不易（yì）修改，就使得實踐中時常產生一些行政區劃的設置是否（fǒu）違憲的爭議。不論地級（jí）市管轄區縣體製在（zài）客觀上的利弊，地（dì）級市管轄區縣在（zài）法律層麵是否符合我國《憲法》的規定，也存在很大的爭議。筆者（zhě）認為（wéi），通過《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《立法法》，對“較大的市”進行體係解釋，可以得出地級（jí）市管轄區（qū）縣（xiàn）體製（zhì）不符合《憲法》規定的結論。
《憲法》第30條規定：“中華人民共和國的（de）行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市;(二)省、自治（zhì）區分為自治州（zhōu）、縣、自治（zhì）縣、市（shì）;(三)縣、自治縣分為鄉（xiāng）、民族鄉、鎮（zhèn）。直轄市和較大的市分為區、縣（xiàn）。自治州分為縣、自治縣、市。”根據該條（tiáo）規定，“市”分為直轄市、市和較大的市三（sān）類，且僅有直轄市和（hé）較大的市才能（néng）設（shè）區（qū）、設縣。
《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織（zhī）法》和《立法法（fǎ）》中又將“市”分為設區的（de）市和不設區的市（shì）。同時（shí）在多處（chù）同一法律條文中提及有省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市，國務院（yuàn）批準的較大的市。此外，《立法法》還提（tí）及“在以上三類市以外，其（qí）他設區（qū）的市……”。
以上各類“市（shì）”的概念中，不設區的市較易理解，即為縣級市。依據《憲法》第30條規定，設區的市應當包括直轄市和較大市。對於直轄市的外延也沒有爭議，爭（zhēng）議的焦點在於較大市的外（wài）延（yán）。毫無疑問，國務院批準的較大的市是較大市;根據“舉輕以明重”的法理原則和體係解釋，省、自治區的人民政府所在地的市和經濟特（tè）區所在地的市也應為設區的市，屬（shǔ）於較大的（de）市。那麽，其他設區的市自然不屬於較大的市的範疇，否（fǒu）則較大市須（xū）經國務院批準的規定將失去意義（yì）。因此，其他的市設區就不（bú）符合《憲法》第30條的（de）規定。
在2000年（nián）製定《立法法》時，《立法法》中所提及的其他設區的市就是指現（xiàn）實中的（de）地級市。《立法（fǎ）法》這樣規（guī）定，是因為2000年之前我國擁有大量的地級市。為了（le）回應（yīng）這種現實情況，規範地（dì）級（jí）市的立法（fǎ）權，《立法法》才提（tí）出了“其他設區的市”這一（yī）概念。
綜上所述，通過對我國《憲法》、《地方各級（jí）人民代表大會和地方各級人民政府（fǔ）組（zǔ）織法》和《立法法》的規定進行體係解釋，我國行政區劃中的（de）“市”應包括設區的市（shì）和不設區的市，不設區的（de）市是縣級市，設區的市應包括直轄市和較大市。較大市（shì）應（yīng）包括省、自治區人民政府所在地的市（shì），國務院批準的較大的市和經濟特區所在地（dì）的市。因此，地級市管（guǎn）轄區（qū）縣（xiàn）的體（tǐ）製缺乏明（míng）確的《憲法》依據。
三、行政區劃變更的程序不完善
一)行政區（qū）劃變更的（de）申請、審批程序不（bú）健全目前，規範我國行政區劃（huá）的主要程序依據（jù）是國務院於1985年發布的《規定》和民政部2004年發布（bù）的《民政部關（guān）於（yú）行政區劃調整變更審批程序和紀律的規定》。但（dàn）二者作為現行（háng）行政區劃變更的主（zhǔ）要規定，內容顯得過於簡陋、滯後。
首先，《規定》是行政區劃變更的主要（yào）法律淵源，但從形式上看，《規定》隻有簡單的十（shí）個條文，且多為原則性規定，是對我國《憲法（fǎ）》規定的具體化。《規定》僅言（yán）明了相關主體的審批權限，並未（wèi）規定具體哪個主體有（yǒu）申請行政區劃變更的權力、由誰負責逐級上報（bào）審批等具體變（biàn）更程序。因此，從形式上和內容上看，《規定》都（dōu）缺乏可操作性（xìng）。
其次，民政部（bù）於2004年發布了《民政（zhèng）部關於行政（zhèng）區劃調整變更審批（pī）程序和紀律（lǜ）的規定》，對縣級以上行政區劃單位的變（biàn）更審批程序進行了框架性規定（dìng），簡要地把審批程序分（fèn）為製定計（jì）劃、審核、批準、建檔和監督等步驟，但對如何申請、如何審核、如何建檔、如何監督等均無具體規定，更（gèng）沒有涉及到負責主體、審（shěn）批期（qī）限（xiàn）和法律責任等方麵的內容。[⑦]
行政區劃變更程序規定的不健全，導致了實踐中各（gè）地方操作混亂，社會矛盾多發，處理不好就有可能損害相關主體的利（lì）益。因此，我國（guó）行政區劃變（biàn）更究竟應通過什麽程
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