“在行政區劃製度中，設置程序具有重要地位，行（háng）政區（qū）劃（huá）的（de）設置是否民主、理性、公正，在相當程度上是由程序決定的。”[⑧]“法治的本質（zhì）和實現離不開程序，法律的程序具有其獨立的價值。”[⑨]我（wǒ）國行政區劃（huá）的（de）變更，除了申請、審批程（chéng）序不健（jiàn）全外，還（hái）存在公眾與社會參與不（bú）足的問（wèn）題。
行政區（qū）域變更不隻是地理區域的變化，更重要的是國家政權（quán）機關統治和管理形式的變化，行政區（qū）域變更既涉及國家機關相互之間的關係，也涉及國家機關與公民之間的關係。我國行（háng）政區劃的變更完（wán）全依靠國家（jiā）機關（guān）的提議、審批等內部程序進行，對公眾是不開放的（de），缺乏民主參（cān）與、專家論證、風（fēng）險評估等必要（yào）環節，甚至地（dì）方權力機關都無權決定轄區內區劃的變（biàn）更。現行（háng）的行政區劃變更程序很難達（dá）到民主、科學的要（yào）求。
此外，“行政區劃法律製度的不完善，特別是行政區劃變更不對公眾開（kāi）放，給地方政府官員留下了（le）較大的行動空間，使得行政區劃變更很容易成為政（zhèng）府官員追（zhuī）求政績、擴大權力的一種便捷（jié）方（fāng）式”，[⑩]也導（dǎo）致行政區劃的變更往往單純考慮經（jīng）濟因素，而忽視了文化、曆史（shǐ）、民生等方麵的因素，容（róng）易犧牲被變更轄區居民的利益，引（yǐn）發社（shè）會矛盾。
四、加快（kuài）行政區劃立法，完善行政區劃變更體製
黨（dǎng）的（de）十八屆四中全會指出：“實現立法和改革決策相銜（xián）接，做到重大改革於法有據、立法主（zhǔ）動適應改革和經濟社（shè）會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法（fǎ）律。”完善行政（zhèng）區劃變更體製，就需要在已有（yǒu）規定的基礎上，將實踐證明有效的製（zhì）度、機製規（guī）定在法律中，使行政區劃（huá）變更體製能夠適應社（shè）會（huì）經濟的發展，行政區劃（huá）工作能夠有法可依。
一)製定《行政區劃法》我國目前尚未出台（tái）統一規定行政區劃的法律，隻有《憲法》和《規定》對行政區劃的（de）層級、變更時（shí）的（de）審批權限進行了簡單規定。製定《行政區劃法（fǎ）》具有現（xiàn）實必（bì）要性。
首先，憲法和行政法規之間的斷層使得行政區（qū）劃管理工作有法難依。目前，《憲法》對行政區劃的層（céng）級和審（shěn）批主體進行了簡略規定，而各級民政部門主要依據《規定（dìng）》對行政區劃進行管理，而在法律層麵沒有任何行政區劃管理的（de）規定，行政法規與憲法之間出現（xiàn）了斷層，導致民政部門的工作有法難依。
其次，《規定》的層級較低，很多內容無法在行政法規層麵進（jìn）行規範。國務院於1985年製定的《規定》屬於行政法規，它的層級較低（dī），無法從宏觀層麵對行政區劃的設定（dìng）權限進行統一規範，比如對於我國特別行政區、省級行政區劃的建置等，《規定》都無法涉及。
最後（hòu），行政區（qū）劃的法律製度陳舊落（luò）後、不夠完備。改革開放以來，我國行政（zhèng）區劃的法（fǎ）製建設明顯加強，盡管除了《憲法》作為我國行政區劃變更（gèng）與（yǔ）管理的基本依據以外，國務院還頒布（bù）了《關於行政區劃管理的規定》、《關於地名命名的暫行規定》、《關於調整（zhěng）設鎮標準的報告（gào）》、《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》、《關於調整設市標準的報告》以及《行政區域邊界爭議處理條例（lì）》等文件。但就總體而言（yán），這些規（guī）定陳舊落後，碎片化嚴重，對於依法治國、依法行政的一些新要求，以及行政區（qū）劃變更等實踐中出現（xiàn）的一些新問題不（bú）能及（jí）時規範，影響行政區劃管理工作。
因此，為（wéi）促（cù）進行我國（guó）行政區劃由（yóu）政策調控到法律調控的轉型，保證行政區劃變更的有序進行和各級國家機關有效行（háng）使憲法（fǎ）和法律職權，維護公民（mín）的合法權利，我國有必要製定一部綜合性的（de）對行政區劃重大問題進行全方位規定的法律，以對行政區劃相（xiàng）關事項給予全麵的、科學的規範。具體而言，《行政區（qū）劃（huá）法》應規定行政區劃的基本原則（zé）和（hé）基本製度，明確我國行政（zhèng）區劃的結構和層級，明確行政（zhèng）區（qū）劃變更的權限、標準和程序，規範行政區域變（biàn）更過渡期國家機關權力交接程序，建立違反行政區劃變更程序的責（zé）任追（zhuī）究製（zhì）度。
二)擴大行政區劃變更的管理主體一些西方國（guó）家把行政（zhèng）區劃的變更分成（chéng）兩類：“成立自治市、市縣合並（bìng）、成立專區政府（fǔ）等事務，一般作為政治性事務（wù）處理，通常由地方議會投票決定（dìng），或由區域內所有的居民公投決定;而對於（yú）行政邊界變動、行政功能轉移等行政區（qū）劃調整，由於這些（xiē）事（shì）務與自治關聯不大，普遍由行（háng）政部門或地方議會決定，當然轄（xiá）區居民仍有參與權。”[11]行政區劃的變更不（bú）僅（jǐn）是行政區域的地理變（biàn）動，更切實涉及到經濟發展、社會穩定、百姓（xìng）利益、城鎮規劃等實質問題。
我國傳統上行（háng）政區劃的管理權主要集中在中央政府，目前這種集權（quán）的管理模式已不太適合（hé）區域經濟社會的（de）多樣化、差異（yì）化發展需（xū）求和（hé）民主理念，暴露出諸多弊病（bìng），需要改革。
《憲法》第104條規定：“縣級以上的地方各（gè）級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方麵工作的重大事項（xiàng）。”對本轄區內的行政區劃進行變更，當然屬於本行政區（qū）域內的重大事項。行政區劃的（de）變更，有必要建立（lì）人大常委會參與機製，應當讓人大（dà）常委會參與（yǔ）行政區劃變更的（de）方案製（zhì）定和論證（zhèng）、審批（pī）等程序，並“就行政區域變更期間有關國（guó）家機關如何繼續依法行使職權、如何處理國家機關之（zhī）間的關係（xì）、如何處理國（guó）家機關(特別是公、檢、法機關)與公民之間的關係等事項，提出政策性的指導意見。”[12]
三)區分主動（dòng）變更和依申請變（biàn）更（gèng），隔級（jí）主動變更由地方權力（lì）機關作出最終決定隔級決定是我國行政區劃變更的主要製度。實踐當中，我國行政區劃的變更絕（jué）大多數情況下都是有（yǒu）權機關依（yī）據地方的申請，從而作出變更行政區劃的決（jué）定。但有時，上級需要（yào）從戰略發展、區域經（jīng）濟協調等角度（dù），對所轄區域作出統一規劃和部署，從而主動變更（gèng）下級（jí）的行政區（qū）劃。主動變更（gèng）與依申請變更在審批主體、程序等方麵都有所不同。因此，為（wéi）解（jiě）決隔級決定製度忽視地方（fāng）權力機關自（zì）主管理權（quán）的問題，及完善行（háng）政區劃變更機製，區分主動變更和依申請變更具有重要意義。
具體來說，主動變更是指上級權力機關或（huò）行政機關從區域發展的大局出發，依（yī）據《憲法》賦予的權限，根據行政區劃的相（xiàng）關標準，在（zài）下級權力機關和行政（zhèng）機關未申請變更行（háng）政區劃的情形下，直接變更下級行政區劃的建置和區域劃分。
應當指出，主動變更必須（xū）遵循必要性原則，即隻有在出於所轄區（qū）域（yù）內國防、社會、經濟、民族、軍事等重要利益因素，確有必要變更的，上級權（quán）力機關或行政機關才能主動變更下級（jí）單位的行政區劃。在主動變更的情況下，下（xià）級權（quán）力機關或行（háng）政機（jī）關往往無法從（cóng）大局出發，考（kǎo）慮到行（háng）政（zhèng）區劃變更的必要性（xìng）。例如，1997年，第八屆中國人民代表大會第（dì）五次會議決定成立重慶直轄市，這一主動變更就是國家對整個西南地區的（de）規劃、發展做出的戰（zhàn）略部署。
但（dàn）是，在隔級主動變更的情形下（xià），應當（dāng）尊（zūn）重地方的自主（zhǔ）管理權，由地方權力機關對（duì）本轄區範圍內的重大事（shì）務作出（chū）最終決定。如國務院將北京市東城（chéng）區與崇文區合並，將西城區與宣武區合並時，應當由北京市（shì）人大常委會作出最（zuì）終決定。因此，隔級主動（dòng）變更應當經過被變更主體的上一級人大常委會的同意，上一（yī）級人大常委會不同意的，應（yīng）報請相應權力機關決定。具體而言：
第一，全國人（rén）民代表大會批準省、自治區和直轄市的建置;
第二，省、自治區、直轄市的區域劃分，自治州、縣、自（zì）治縣、市（shì）的建置和區（qū）域劃分，可由國務院提出變更方案，但須經省級人大常（cháng）委會同意（yì），省級人大（dà）常委會不同意的，報全國（guó）人大常委會決定;
第三，鄉、民族鄉、鎮的設立、撤銷、合並、分立、更（gèng）名和區（qū）域界線的變更，可由省（shěng）級人民政府提出變更方案，須經縣級人大常（cháng）委會同意，縣級人大常委會不同意的，報省級人大常委會決定;
第四，行政公署、區公所、街道辦事處的（de）撤銷、更（gèng）名、駐地遷移，由依法批準設立各該派出機關（guān）的人民政府決定。
依申請變更是指地方權力機關（guān）或行政機（jī）關向《憲法》規（guī）定的有權機關（guān）提出申（shēn）請（qǐng），有權機關根據（jù）行政區劃變更的相關標準和（hé）程序進行審核，來決定是否（fǒu）準予變更。在依申請變更中，不存在上級（jí）行政（zhèng）機關忽視下級權力機（jī）關自主管理（lǐ）權的問題。全（quán）國人大、國務院（yuàn）和省、自治區、直轄市的人民政府應當依（yī）照《憲法》規定，對地方權力機關和人民政府提出變更行政區劃的申請進行（háng）審核、批準（zhǔn）。
總之，行政區劃的變（biàn）更應當區分主動變（biàn）更和依申請變更。依（yī）申請變更是原則，主動變更是例外。在主動變更中，對隔級主動變更應當進行限製。
四)完（wán）善行政區（qū）劃的變更程（chéng）序我國行政區劃的變更主要依靠行政機關的申請、審（shěn）批等（děng）內部程序，並不對社（shè）會公眾開放，缺乏（fá）民主參與和（hé）論證等環節。這樣的行政區劃變更程序很難達到民主、科學的要求，難以在最大程度上權衡好國家、地方和群眾的利益。
有（yǒu）學者（zhě）指出：“對於行政區劃（huá）的實施程序（xù），一是（shì）要建立（lì）一套民主的、開放的程序，保（bǎo）證民眾和地方的參與，以充分考慮民眾的利益和地方發展的需求;二是要設置科學的調查和論證程序，保（bǎo）證行政區劃（huá）的（de）調整科學合理。在實施手段方麵（miàn），需要在傳統行政審批的同時加入調查論證和成本效益分析的方法。”[13]行政區（qū）劃的變更需要以理性為基礎，以考慮各種影響因（yīn）素和多（duō）方麵的利（lì）益為前提，以科（kē）學論（lùn）證為依據。行政（zhèng）區劃變更，應（yīng）當建立公民參與、專家論證和風險評估機製。
第一，建立行政區劃變（biàn）更的公民參與機製。
目前，行政區劃變更多數是以政府為主（zhǔ）導，以推動（dòng）地方經（jīng）濟發（fā）展為目的的模式。“行政區劃變更的創造性功能和民主參與過程被大（dà）大束縛，這並不是社會良性（xìng）運行的特征。民主理念要求，任何重大行政決策必須接受公眾監督並對公眾負責，需要變自上（shàng）而下的（de）行政區劃變更模式為自下（xià）而上（shàng）的地方治理模式。”[14]行（háng）政區劃變更需要與民主（zhǔ）理念相銜接，這樣才能增（zēng）強行政區劃變更的科學性，提高政府決策的合法性、合理（lǐ）性，提（tí）升地方治理的（de）運行績效。
在美國，特別行政區的設置，一（yī）般情況（kuàng）下由當地（dì）居民按照所在州（zhōu）的相關法律（lǜ），向縣政府申請，如果獲得批準，再經居民（mín）投票同（tóng）意，才可設立。[15]
德國基本法第29條第3款規定（dìng）：“在新建州或合（hé）並（bìng）州區域以及現有相關州域或州屬關係將（jiāng）發生變更的部分地區，有半數以上投票同意時，全民公決通過。”
對於我國而言，建立行政區劃變更（gèng）的（de）公民參與機製，應通過信息公開和聽取公眾意見的程序來實現。信息公開和聽取公眾意見是現代法治政（zhèng）府在製定（dìng）公共政策、決定公共（gòng）事務或采取對公眾有影響的行動時必須（xū）遵守的程序。行政區劃變更作為一項影響重大（dà）公共資源分配和公共服務程度（dù）的行政（zhèng）行為（wéi），必須納入民主參與的機（jī）製。
具體而言，在（zài）信息公開方麵，應（yīng）當從三個方麵著手：
1)申請與審批（pī）的公（gōng）開：各（gè）級政府應將行政區劃變更申請的受（shòu）理及審批（pī）計劃向社會公布，保（bǎo）證在作出決（jué）定之前廣泛（fàn）了解社會各（gè）界的態度並聽取民眾的意見。2)審批內容和論證依據的公開：對於行（háng）政區劃變更申請的內容、專家論證報告、審批的階段與期限等均應公開，接受公眾（zhòng）監督。3)審（shěn）批（pī）結果的公開：行（háng）政區劃變更的方案在有權部門批準後，除了（le）以通知（zhī）或（huò）批（pī）複的形式下（xià）發給相關各級（jí）政府外，應當及（jí）時向社會公（gōng）布，並告知（zhī）相關利益（yì）主體提出異議的途徑。聽（tīng）取公眾意見，應當關注行政區劃變更對相關區劃範圍內民眾的影響，重點關心民眾對文化曆史、社會關係、公共服務產品、地域歸屬（shǔ）感等問題。在必要時，可（kě）以召開聽證（zhèng）會的形（xíng）式征求民眾意見，聽證結果則作為作出（chū）變更決定（dìng）和方案的（de）重要依據（jù）。第二，建立行政區劃變更的專家論證機製。
通過專家論證程序，可以對行政區劃變更方案進行科學（xué）、全方位的論證（zhèng）和優化，使之成為行政（zhèng）區（qū）劃變更決定（dìng）的重要參考，從（cóng）而實現行（háng）政區劃變更的科學、合理與可行。論證行政區劃變更時，應征詢（xún）法學、經濟學、行政管理學、民族學、地理學等相關領域專家的（de）意見，以了（le）解該變更在各方麵的可行性與其他影響。
第三，建立行政區劃變更的風險評估機製（zhì）。
“2012年《國務院政府工作報告》提出加快建立（lì）健全行政決策風險評估機製，這無（wú）疑有利於有效提升（shēng）政府管理水平。一個重大政策的（de）製定，是關（guān）乎國家利益、百姓幸福的大事，所以建立包括社會（huì）穩定風險、環境風險（xiǎn）、經濟風險等在內（nèi）的（de）風險評估製度很有必要。”[16]行政區（qū）劃變
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