來源時間為：2021-11-27
來源：中國城鎮規劃君
地級行政建製問題是我國行政區劃研究的重（chóng）點（diǎn）。截至（zhì）2021年11月27日，我國總共有333個（gè）地（dì）級行政區，其中293個為地級市（包括副省級市10個、計劃單列市5個、直管鄉鎮（zhèn）街道的直筒子地級市4個）、30個自治州、7個（gè）地區、3個盟。地（dì）級市中管縣（縣級市、市轄區）的地級市（或叫設區的省轄市）為289個，不管縣（市轄區、縣級市）的直筒子地級市（shì）4個（東莞市、中山市、嘉峪關市、儋（dān）州市），設區的省轄市占全國334個地級建製的86.5%，是地區行政公（gōng）署（shǔ）(10個地區，內蒙古自（zì）治區（qū）的3個盟也是地區)的28.9倍，是自治州的9.6倍。顯（xiǎn）然，地級市管縣已取代曾（céng）經廣泛存在的（de）地區行政公署管縣，成為地級行政建製的主流。深入研究地級（jí）市管縣問題，無疑對促進我國行政（zhèng）區劃改革乃至行政體製改革具有（yǒu）重要意義。
圖一：我國直轄市、省會城市和（hé）各省副中心城市分布圖（tú）
一、地級市管縣問題之表現
市管縣始（shǐ）於1958年，1959年還為此修改了《憲法》。建國以來，地級市管縣長期處於次要（yào）地位，1982年被大力提倡後，才迅速發展到了目前（qián）的規模。目前全（quán）國除了新疆自治區（有7個（gè）地區分別是喀什地區（qū）、阿克蘇（sū）地區、和田地區、塔城地（dì）區（qū）、阿勒泰地區）、西藏自治區（阿裏地區）、黑龍（lóng）江省（大興安嶺地區）、內蒙古自治區（3個盟分別是興安盟、阿拉善盟、錫林（lín）郭勒盟）外，全國其他省、自治區已全部實行了地級市管縣（xiàn）體製（僅海南省（shěng）實行的是省直接管縣體（tǐ）製（zhì），但海（hǎi）南省也有（yǒu）海口（kǒu）市、三亞市、三沙市三個管市轄區的地級市和儋州市一個直管鄉鎮街道的（de）地（dì）級市（shì））。地級市管縣大（dà）都通過地市合並、地改市方式實現。同（tóng）地區行政公署管縣一（yī）樣，地級市管縣也存在許多問（wèn）題。
第一，地級市管縣（xiàn）大都缺乏法律依據。《憲法》在規定我國行政區劃基本格局（jú）為省（shěng）、縣、鄉三級的同時，還變通規（guī）定了“直轄市和較（jiào）大的市分為區、縣”。實行地（dì）級（jí）市管縣體製的法律依據大都來源於此。國務院已經批（pī）準（zhǔn）青（qīng）島、齊齊哈爾（ěr）等18個市為較大的市，加上自然成為較大的市之28個省會（huì）城市，較大的市共計46個。也就是說，隻有46個較大的市和4個直轄市依據《憲（xiàn）法》可實行市管（guǎn）縣。由於混淆了“地級市”與“較大的市（shì）”兩個概念，實際中實行市管縣的地級市竟多達289個。顯然大多數地級市管（guǎn）縣是缺乏法律依據的。但是在2015年（nián）3月15日，第十二屆全國人民代表大會第三次會議決定對《中華人民共和國立法法》作出修改：地（dì）方立法權擴至所有設（shè）區的市。十二屆全國人大三次會議表決通過關於修改《立法（fǎ）法》的決定(草（cǎo）案)，提出（chū）賦予廣東省東（dōng）莞市和中山市、甘肅省嘉峪（yù）關市和（hé）海南省三沙市四個不設區的直筒子地級市（三沙設區後，海南省現在的儋州市也是（shì）直（zhí）筒子（zǐ）地級市（shì））比照“設區的市（shì）”給（gěi）予地方立法權。這次兩會（huì），將立法權賦予給所有地級市，等於變相承認（rèn）了地級市，將地級市和憲法裏“較大的市”劃等號了。因此，地級市根本不違憲了（le），有了正當的（de）法律地位。
第二，市管縣與市帶（dài）縣並不一致。實（shí）行地（dì）級市管縣體製的初衷是以經濟比較發達的城市帶動周圍（wéi）農（nóng）村鄉（xiāng）、鎮（zhèn）經濟的發（fā）展，逐步實現城鄉一體化。然而在（zài）實際運作中地級市所轄的行政區卻往往與經濟區不一致。行（háng）政上不允許（xǔ）兩個同級地（dì）方政府共管（guǎn）一個縣；而經濟上有些縣都往往需（xū）要幾個中心城市帶動一個縣，甚至需要外省的市（shì）來帶縣（xiàn）。例如，作為中心城市的上海，對（duì）其周圍（wéi）的江蘇和浙江的廣大地區的縣和中小城市（shì）就有很（hěn）大的帶（dài）動作用，南京對距其（qí）很近的安徽的滁州市、馬鞍山市等地級市和全椒縣、來安縣、和縣等也有帶動作（zuò）用。而在行政區（qū）劃上，我（wǒ）們則不可能將受上海、南京等中心城市輻（fú）射影響的縣甚至中等城市都劃歸其管轄。地級市管縣隻是強化了一個地級市的（de）帶（dài）縣作（zuò）用，但卻限製了其他市對該縣（xiàn）的帶動作用，而且前者是否（fǒu）是帶該縣（xiàn）最好的市也值得商榷。
第（dì）三，增加了一級（jí）行政管理層次。地級（jí）市（shì）管縣體（tǐ）製的結果之（zhī）一是對許多縣的管轄由行政公署以（yǐ）省的（de）名義（yì）管理(虛管)變為由地級市全權管理(實管，對縣級市名（míng）義是代管，實際上還是實管（guǎn）)，行政區劃（huá）的層級由省縣鄉三級變為省市縣鄉四級（jí）。這使得信息傳遞增加（jiā）了一（yī）套程序，降低了信息傳遞的速度，影響了行政效率。
第四（sì），行政區劃穩定性變差。由於省級政府不便於直接管轄眾多的縣級市，而又無地級市管縣級（jí）市之法律規定，隻好將縣級市歸某地級市代管。但在實際操作中，受地級市管轄的縣級市與其他縣幾乎是被無區別地（dì）對待，體（tǐ）現不出委托代管關（guān）係（xì），出（chū）現“市管市”的混亂。由於擔心縣級（jí）市發展過快脫離自己的管（guǎn）轄範圍，地級市有時會限製縣級市的發展，束縛（fù）縣（xiàn）級市的（de）活力。這種委托代管關係使行政區劃陷入不穩定的狀態之中。有的縣級市會升格為地級市，由歸地級（jí）市管轄變為由省直轄，還要轄一些縣（xiàn），這就出現了縣級和地級行政（zhèng）區劃不（bú）穩定的局麵。因實行（háng）縣（xiàn）改市，廣州、青島等地級（jí）市所轄的縣已（yǐ）全變為縣級市，出現無縣可轄的局麵，由“市（shì）管縣”變（biàn）成了單純的“市（shì）管市”，違（wéi）背（bèi）了地級市管縣（xiàn）的初衷。
圖二：撤銷地級市後（hòu）的行（háng）政層級（jí）圖
二、地級市管（guǎn）縣之實質與根源（yuán）
地級市管縣所出（chū）現的上述問題多是由其體製自身造成的，這涉及到地級市管縣體製之實質及其產生的根源。
第一，地級市管（guǎn）縣與實化地區建製並（bìng）無實質區別（bié）。全麵推廣地級（jí）市（shì）管（guǎn）縣（xiàn）實際上是在將已（yǐ）經實行了近百年的“城鄉分治”重（chóng）新歸（guī）回到“城鄉合治”的老路上去，這與世界政製史所揭（jiē）示的“城鄉合治”必然走向“城鄉分治”的曆史規律背道而馳。在地（dì）級市管縣體（tǐ）係中，管縣的市相當於區域的經濟（jì）和行政中心，縣級市可看作是該（gāi）區域的副中心，地級（jí）市政（zhèng）府則（zé）是該區域的領導者，這與實化（huà）地區行政公署已無實質差（chà）別。與地區行政公署相比，地（dì）級市管縣體製常常將市轄區與（yǔ）縣等同對待，使不（bú）完整的市轄區政府的獨立性（xìng）增強、職權增大，這有分（fèn）割管理大城市、破壞大城市整體（tǐ）性的危險。
第二，地級市管縣體製與（yǔ）清朝府(州)製無實質區別。清朝在行省與縣之間（jiān）設置一級中間層次建製——府(州)。對比（bǐ）府(州)製與目（mù）前的地級市管縣體製（zhì），可以發現二者許多相似之處:府(州)是實的建製，地級市也是實的建製；直隸州與散州是對州的分等，而（ér）地級市和縣級市是對市的（de）分（fèn）等；散州一般歸府或直隸州管轄、無屬縣（xiàn），而縣級市一般由地級市代管、無屬縣；直隸州直接管一縣(大縣或富縣（xiàn）)，而地級市（shì）直接管一中心城市；在級別上，府略高於（yú）直隸州、散州略高於縣，而計劃單列市和副省級市略高於普通（tōng）地級市、縣級市略高於縣，等（děng）等。可見，地（dì）級市管縣體製實質上就是（shì）現實化了的府(州)製。
第三（sān），市縣分等是（shì）地級市管縣的前提。地級市管縣體製決不是憑空產生的，它與我國市縣分等這一現象有著天然的聯係。建國以來，我國一直實行市縣分（fèn）等，將市分為省、地和縣（xiàn）三級，縣分為大縣和小縣，且縣級市（shì）高於縣、計（jì）劃（huá）單列市（shì）高於一般地級市（shì）。除市、縣分等（děng）外，鎮也曾被分為縣和鄉兩級，並曾出現了(縣級)市與(縣級)鎮平級的現象。市雖被分（fèn）為（wéi）三級，其中卻隻有省級市即直轄市（shì）有明確的法律依據。由（yóu）於（yú）地級市高於縣，地級市與地區行政公署平級、市（shì）轄區（qū）與縣平級，加上長期存在市轄縣的實例，地區行政公署（shǔ）所（suǒ）存在的（de）問題既複雜又難解決，所以地級市管縣也就成了（le）現階段的必然選擇。本來，地級市的“地級”出（chū）自虛設的地區行政公署。推行地市合並和地改市一旦（dàn）到了地區行政公署完全消失之時，地級的市還能叫“地級市”嗎？事實上，我（wǒ）國的城市建（jiàn）製分為直轄市、市（shì）和鎮三級已經足夠，沒有必要在此基礎上再將一般（bān）市細分等級。
其（qí）實我（wǒ）國曆史（shǐ）上也（yě）曾撤銷過一些地級市，比如地級滿洲裏市、海拉爾市、烏蘭浩特市、宣化（huà）市、峰峰市、玉門市、公主嶺市、梅河口市（shì）、沙市市、涪陵市、萬縣市、東（dōng）川市、巢湖市、萊蕪市，有的（de）也變（biàn）成了（le）縣級市如玉門市、公主嶺市、滿（mǎn）洲裏市、烏蘭浩特市、梅河口市、巢湖市，有的升格為直（zhí）轄市如天津市、重慶市，有的變成了市轄區（qū）如東川（chuān）區（qū）、海拉爾（ěr）區、宣化區、峰峰礦區、沙市區、萬州區、涪陵區，有的直（zhí）接消失了如萊蕪市(萊城區和鋼城區原本就是萊蕪市的市轄區)。
圖三：16個已（yǐ）撤銷的地級市（shì）
三（sān）、取消地（dì）級市管縣之設想
專施城市管理職能的市和專施鄉村管理（lǐ）職能的縣，是並行的兩類行政建製，協（xié）調（diào）城鄉關係的職能隻能由負責區域宏觀管（guǎn）理的省(區)承擔。為實現《憲法》所確定的（de）省縣鄉三級行（háng）政區劃體係目標，應按城鄉分治的原則實（shí）行市縣分治，取消地（dì）級市管縣（很（hěn）多人認為城鄉分治是由現在的城鄉一體化倒退回了曾經（jīng）的城鄉二元體製（zhì），但城鎮規劃君何（hé）方洪反而認為這才是好事（shì），因為城（chéng）鄉（xiāng）分治才能真正控製住“耕地非（fēi）農化”和“耕地（dì）非糧化”，才能牢牢守住我國18億畝耕地紅線，才能真正實現鄉村地區的“看得見山、望得見水，記得住（zhù）鄉（xiāng）愁（chóu）”的美景。當規（guī）劃期2021年至2035年的“全國—省—地市—縣—鄉鎮”五級國土空間規劃編製完成，統籌劃定落實了（le）永久基本（běn）農（nóng）田、生態保護紅線、城鎮開發邊界這“三條控製（zhì）線”後，我國將真正實現“城是城”、“鄉村是鄉村”的美好藍圖，那不就是城鎮規劃君何方洪現在說的（de）城鄉（xiāng）分治嗎？）
第（dì）一，取消市縣分等，實行市縣脫鉤。打破市與市之間（jiān）行政級別上的界線，不再（zài）將（jiāng）直轄市以外的市分為地（dì）級市和縣（xiàn）級市，使市與市之間同（tóng）級。但可以增加直（zhí）轄市數量，在現有的四個直轄市（北（běi）京市、上海市、天津市、重慶市）的基礎上，把成都市、廣州市、武漢市、南京市、杭州市、西（xī）安市、沈陽市、濟南市、長春市、哈爾濱市等10個副省級市和深圳市、大連市（shì）、青島市（shì）、廈門市、寧波市等5個計劃單（dān）列市，以及長沙市、鄭州市、昆明市、蘭州市、太原市、南昌（chāng）市、福州市、貴陽市、南寧市、呼和浩（hào）特市、石家莊市、烏魯木齊市（shì）、銀川市、西寧市、海口市、拉薩市等16個省（shěng）會或自治區首府城市和雄安（ān）新區、蘇（sū）州市、徐（xú）州市、汕（shàn）頭市、溫州市、泉州市（shì）、煙台市、唐山市、邯鄲市、洛陽市、南陽市、襄陽市、宜（yí）昌（chāng）市、衡陽市、嶽陽市、贛州市（shì）、遵義市、綿陽市、南充市、柳州市、蕪湖市、三亞（yà）市、吉（jí）林市、齊齊哈爾市、包頭市、大同市、曲靖市、寶雞市（shì）、天水市、喀什市、伊寧市、日喀則市、格爾木市、阿拉爾市、三沙市（shì）等35座地級市設為中（zhōng）央直轄市，共計70座（zuò）城市為直轄市；取消地級市與縣(縣級（jí）市)之（zhī）間、市轄區（qū）與鄉(鎮)之間在行政區劃上的（de）層級差別，使一般市與縣（xiàn）之間、市轄區與鄉(鎮)之間（jiān）同級。這樣，雖然市縣之間的功能和特點不同，但都是省(區)分塊管理的行（háng）政區劃，都是處於省(區)之下的第二級行政建製。同級行政建製上的每一行政單位，不（bú）論其大小一律平等（děng），它們之間不存在誰管誰的問題，都統一由所屬的上（shàng）一級行政單（dān）位即省(區)管轄。市長、縣長雖然在實力、收入和聲望上（shàng）相差懸殊，但行政級別（bié）卻相同。決定市縣政府公務員收入的（de）是（shì）責酬（chóu）掛鉤製，而不再是建製上（shàng）的地級或縣級。實（shí）行市、縣同級，是實現市不再（zài）管縣、省(區)直接管（guǎn）縣（xiàn）(市)的關鍵，還可以從根本上解決近年（nián）來出現的縣、市撤縣市設區、撤縣（xiàn）設市熱問題。
第（dì）二，弱化市轄區建製，實現市的兩級政府與兩
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