行政區劃是一個複雜的、綜（zōng）合性的係（xì）統工（gōng）程，涉及到政治、經濟（jì）、曆史沿（yán）革、人文環（huán）境、自然地（dì）理及未來的發展等諸多方麵。我國的行政區劃，尤其（qí）是一些“老牌省”，基本是元明定型、清代經過調整保留至（zhì）今（jīn），致使省級區劃還未完全從過去以政治軍事著眼、加強封建統治而劃分的區域中（zhōng）擺脫出來，部分封建社會行政區的不合理（lǐ）性也延（yán）續（xù）至今，從行政管理方麵阻滯了市場經濟與經濟區的形成與發展，不利於統一規劃，有必要進行改革與調整。行政區劃是國家（jiā）政權建設和行政管（guǎn）理的重要手段，事關全（quán）局（jú），它的改革成功將有利於國家經濟社會的協調與持續發展，有利於（yú）國（guó）家的長治久安。早在17年前，也（yě）就是2004年的時候，當時的中國民政部（bù）區劃地名司司長戴均良在（zài）香（xiāng）港接受媒體采訪（fǎng）時透露，我國行政（zhèng）區劃改革的總思路是：“縮省並（bìng）縣，省縣直（zhí）轄，創新市製，鄉鎮自治”。據（jù）城鎮規（guī）劃君何方（fāng）洪了（le）解，後來網絡上出現的（de）我國設置（zhì）“50個省”的（de）方（fāng）案就來源於此。但是到2021年12月，時光已經過（guò）去了17年，我國也沒有對省級行政區劃做過任何調（diào）整。盡管我國（guó）的撤地設市、撤縣設（shè）區、撤縣設市、撤鄉設鎮、撤鎮設街道、新（xīn）設縣級市（主要是新疆兵團設立的“師（shī）市（shì）合（hé）一（yī）”縣級（jí）市、新疆自治區設（shè）立的口岸城（chéng）市霍爾果斯（sī）市和阿拉（lā）山口市、江西省設立的共（gòng）青城市、海南省設（shè）立的三沙地級市）十分頻繁（fán），但是我（wǒ）國的省級行政區劃是最（zuì）穩定的，最近一次省級行政區劃調整還是24年前重慶市（shì）從四川省獨立出來設立直轄市。由此可見，國家對省（shěng）級行政（zhèng）區劃調整是十分慎重（chóng）的。雖說省級行政區劃調整影響重大，不可輕易變動（dòng），但（dàn）是對省級行政區劃存在的弊端（duān）和未來調整還是值得去深入研究探討的。
圖一：關於我國新設省和直轄市設想圖
一、我國現一級區劃（省級行政區劃）存在的弊端
（一）省級（jí）行政單位太少，管理幅度太大
目（mù）前我國共（gòng）有（yǒu）34個（gè）省級行政區，其實新疆生產建設兵團也是省級行政區劃，很多人對行政轄區約7萬（wàn）平方公裏的新疆兵團不甚了解，新疆兵團的行（háng）政區與新疆自治（zhì）區的行政區是有明確界（jiè）限的，且已經全部確權。因此我國真正的省級行政區是35個，其（qí）中省23個、自治區5個、直轄市4個、特別行政區2個，加上（shàng）新（xīn）疆生產建設兵團（tuán）共計35個。每個一級行政單（dān）位平均轄國土30多萬km²，近4000萬人口。全國現有縣級行政區劃（huá）單位2844個（包括973個市轄區、388個縣級（jí）市、1312個（gè）縣、117個自治縣、49個（gè）旗、3個自治（zhì）旗、1個特（tè）區、1個林區），平均（jun1）每省近90多個，而且有（yǒu）的縣國土麵積大得（dé）驚人，如城鎮規劃君何方洪曾經（jīng）工作過的新疆若羌縣，國土總麵積達20.2298萬km²，是寧夏的３倍、浙江（jiāng）的２倍，相當於２個葡萄牙、５個荷蘭。人口方麵，根據第七次全國（guó）人口普查數據顯示（shì），我國人口在5000萬以上的省（自治區）就有11個，7000萬以上的有6個，8000萬以上的有5個（廣東省、山東省（shěng）、河南省、江蘇省、四川省），9000萬以上的有3個（廣東省、山東省、河南省），1億（yì）人以上的有2個（廣東（dōng）省和山東省）。省級行政區域平均人口與（yǔ）平均所轄麵積與世界主要國家的同類情況比較（jiào）規模都顯龐大。管理幅度過大，必然試圖通過（guò）省（shěng）縣間增（zēng）加層次來（lái）緩解。機構臃腫了，運轉不靈，又阻礙了經濟的發展。
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圖二（èr）：我國七普各省常住人口排名圖
（二）自然地域與經濟地（dì）域的不盡統一
曆史（shǐ）上政區（qū）劃分多以“山川形（xíng）便”、“劃江而治”，以自然山川、河流為（wéi）區劃邊界（jiè），使自然區（qū）與行政區（qū）管轄範圍相對吻合（hé）。人們（men）根據地域綜合體之間的相似性及差異性對人類活動的地域空間進（jìn）行劃分，從而形成自然區。秦漢時期的（de）一級行政區一郡，多與自然區相融合，且多以肥沃衝積平原為核心（xīn），如內史述南陽郡（jun4）（南陽盆地）、太（tài）原郡（太原盆地）、河東郡（汾河下遊平原）、南海郡（珠江（jiāng）三角洲）等（děng）。唐宋道路製也多以自然區為界，如河南（北）道、山（shān）南道、河東道；淮南東路、江南（北）路。從現行（háng）省界來看，符合自然地理區域界限者也不少，如（rú）陝西、山西（xī）以（yǐ）黃河為界；河北、山西以太行山為界；福建與江西以（yǐ）武夷山為界；甘肅與青海以祁連山為界。這（zhè）種（zhǒng）借助天然屏障的劃分在一定時間內曾發（fā）揮過經濟作用，但隨著時間的推移，遺留下（xià）來的問題也越來越多，如地方保護與區域經濟聯合的（de）薄弱。相反，為（wéi）防割據采取軍事政治（zhì）區域型行政區，將自然、人文、經濟條件相差很大的地區（qū）劃歸一省，往往破壞特定經濟（jì）區的連續性與民族地域的整體性，如陝南的漢（hàn）中地（dì）區在風俗習慣、人文傳統、經濟聯係與湖北、四（sì）川比較接（jiē）近或緊密，但卻與秦嶺以北的關中平原同屬一省（陝西（xī）省）。另外（wài），“劃（huá）江而治”不僅可導致相望省份（fèn）以水道為障，各自為政，橫向經（jīng）濟聯係難以實現，而且他們（men）往往也不負責任的沿江開發，造成水道（dào）的嚴重（chóng）汙染（rǎn）。“一省跨二流（liú）”或（huò）“一湖（hú）歸二省”的局（jú）麵也弊多利少。“一省跨二流”，省內地理與人文景觀差異（yì）較大，不利（lì）於經濟區的形成與發展。“一湖歸二省”的（de）情況，如太湖分屬江蘇與浙江、洞庭（tíng）湖分屬湖北與湖南、南四湖分屬山東與江蘇等（děng），這些都（dōu）容易導致雙方疏於湖泊治理，互相推諉，結果流（liú）域問題越來越嚴重。
（三）行政（zhèng）邊界糾（jiū）紛多而複雜
我國行政區域在古（gǔ）代一直（zhí）沒有形成精確的邊界線。建國後雖對行政區劃進行了（le）大量的調整與改革，但也始終沒有全麵勘定過行（háng）政區域邊界，在（zài）調整行政區劃（huá）時大多沿用原有的行政（zhèng）區域邊界，一般不專門（mén）審定（dìng）邊界線，行政區劃邊界線（xiàn）中習（xí）慣線居多。邊界劃分不明確為邊界糾紛的發（fā）生（shēng）埋下了隱患，但我國行（háng）政區劃的邊界爭議隻是近期的事，古代基本不存在邊界之爭（zhēng），進入現代，我國人口激（jī）增，經濟（jì）快速發展（zhǎn），對資源的需求大（dà）大增加，資源開發的廣度與深度都不斷加深，人口（kǒu）與資源，特別是與土地資源的矛盾日趨激化（huà），這樣對邊（biān）界毗鄰地區的資（zī）源開發之爭就往往成為雙方矛盾的焦點。比如25年前的1996年開（kāi）始進行的（de）首次全國大勘界（不含港、澳、台）結果顯示：大陸31個省、自治（zhì）區、直轄市68條省界全部勘定，總長63000公裏，其中習慣線占77％、爭議線占18％、法定線僅（jǐn）為5％左右。由於邊界糾紛具有爭端（duān）的地域性、誘發的敏感性、參與（yǔ）的群體（tǐ）性、後果（guǒ）的趨惡性等特征，不但（dàn）會影響政治的穩定，而（ér）且可導致不可挽回的經濟（jì）損失，據統計，全國每年發生省界糾紛造（zào）成的損（sǔn）失就超過1億元。省級邊界糾紛的主要起因除土地、礦產、山林爭奪外，隨著水資源的（de）日益（yì）緊缺，水汙染的加劇（jù），水事矛盾成為近期省際邊界糾紛的重要內容。
二、行（háng）政區劃（huá）原（yuán）則與國際借鑒
區劃（huá）層次與（yǔ）管理幅（fú）度是一對（duì）矛盾，管（guǎn）理幅度（dù）小，層次可能要增加；層次減少，管理（lǐ）幅度又可能增加，必（bì）須在二（èr）者之間尋求一種平衡，這（zhè）就是“行政區劃層（céng）次幅度之適宜標準”問題。德國地（dì）理（lǐ）學家克裏斯（sī）泰勒提出了近（jìn）代區位（wèi）論理論的核心部分——中心地理論，該（gāi）理論解釋了滿足自給自足地（dì）區（qū）行政管理要求的行政原則：1，7，49，343……即1個國家一（yī）般應劃分為7個大區（如我國的７大經濟區華北、華東、東北、華中、華南、西南、西北）、49個一級（jí）區劃（如我國的省、直轄市、自治區）、343個地級地方單位（如我國的地市（shì）州）……目前一些經（jīng）濟較發達國家一級區劃數都比較多，如美國聯邦（bāng）政府管（guǎn）轄50個州，日本的47個一級行政區（1都1道2府43縣），俄羅斯的（de）85個聯邦主體（22個自治共和國，9個邊疆（jiāng）區，46個州，3個聯邦直轄市莫斯科（kē）、聖彼（bǐ）得堡、塞瓦斯托波爾，1個自治州，4個民族自治區），法國的96個省（13個（gè）大區、96個省，海外劃為（wéi）5個海外省及大區、8個海外集體及領地）等。發展中國家如印度（人口居世界第（dì）二位）分全國為28個邦（bāng）、6個聯邦屬地及（jí）1個國家首都轄區；南美巴西（領土居世界第五位）分26個（gè）州和1個聯邦區（巴西利亞聯邦區）。與我國類似（sì），都是（shì）一級（jí）區劃數（shù）目偏少。為（wéi）便於國土（tǔ）整治、實施區域（yù）規劃及實行地方自主，世（shì）界上大多國家的行政區劃與經濟區劃都保持了較（jiào）好的統一，如我國的７大經（jīng）濟（jì）區（qū）、俄羅斯的８個經濟區、法國將96省組合（hé）為13個發展（zhǎn）大區、墨西哥的８個（gè）經濟區（32個州）。
圖三：世界上主要國家的一級行政區比（bǐ）較圖
三、一級區劃調整的途（tú）徑
總體上我國一級（jí）區劃數目偏少，但增加至多少為宜，值得商（shāng）榷，考慮到我國人口、麵積與（yǔ）經濟社會發展水平等（děng）因（yīn）素，我國一級行政區劃數目以接近50個為宜。這不僅考慮到一般（bān）省域規模較大的事實，而且也照顧到欠發達地區未來的發展（zhǎn）及一些改革（gé）試（shì）點成功後地市政區升格為一級區劃的可能（néng），所以一級區（qū）劃的改革調整不外乎兩個途徑（jìng）：小省區劃分（fèn）與增設（shè）新直轄市。
（一）小省區劃分
小省區劃分即通（tōng）過減（jiǎn）少省域麵積、增加省級行政區劃單位數目（mù），以達到縮小管理幅度（dù）的目的，而且這種劃分並未增加管（guǎn）理層次。如果真（zhēn）的（de）實現了50個省級行政區劃，那麽增（zēng）加的是15個省級機構（新疆生產建設兵團已經是實（shí）體省級行政區劃），減少的（de）卻是106個作為（wéi）中間機構的地級市。這樣領導力量相對集中，中央調控能（néng）力會增強（qiáng），也不（bú）會出現大家擔心（xīn）的地方壁壘。因為我國的法製在健全，地方行政區（qū）域小了，反而有利於中央的宏觀調控。但小省區劃分並非對每個現（xiàn）有（yǒu）省（shěng）區都適（shì）宜，它是針對發達省區提出（chū）來的，而且也必須在這（zhè）些地區試點。一旦成功，便可逐步推廣，不（bú）宜同步進（jìn）行。小省區劃分的基礎前（qián）提如下：
1、人（rén）口（kǒu）經濟（jì）達到一定規模。行政區劃作為一個政治概念與人（rén）、經濟的關係密（mì）不可分，因此在分省改革中（zhōng）要（yào）重視人口及與之緊密聯係的文化（huà）、經濟等因素，要以“人”與“經濟”為核心。人口的管理是一項巨大的係統（tǒng）工程，過多的人口會加大（dà）行政管理成本、社會成本及對（duì）資（zī）源的壓力。人口超過一定規模，如6000萬（wàn）的省份（fèn）就具備了再劃分的基礎（chǔ）（我國七普人口超過6000萬的省有廣東省、山東省、河南省、江蘇省、四川省、河北（běi）省、湖南省、浙江省、安徽（huī）省）。一定（dìng）的經濟（jì）規（guī）模、較強的經濟實力與較（jiào）高的經濟發展水（shuǐ）平的省份也有能力與條件適應和接受區域再規劃的改革。
2、形成二元或多元經（jīng）濟中心。一個區域的發展離不開區域（yù）內以城市為代表的集聚中心的帶動與影響，一個省區如果已（yǐ）形成二元或三元經濟中心，那麽這些經濟中心就（jiù）可承擔新省省會的多種職能。而且經濟中心的輻射範圍不要重疊太多（duō），即彼此距離不要近，以求得管轄區域的相對均衡。省（shěng）區內的基（jī）礎設（shè）施建設要相當完善，交通便捷，信息交（jiāo）流順暢。經濟中心之間、中心與廣大腹地（dì）之間已形（xíng）成比較緊密的聯係（xì）。
3、小省（shěng）區劃分的試點選擇。區劃改革牽涉利（lì）益重（chóng）大，因此，必（bì）須有（yǒu）步驟、有重點地（dì）進行（háng）。由於以具體數據分析比較甚為複雜且不夠直觀，故在此僅以相對的位（wèi）差來進行分析。位差即以每省麵積位次減人口位次。顯然，位差絕對值（zhí）越小，說明一省土地（dì）資源與人口配置相對越合理，位差越大則越不合理，說明人地矛盾越緊張。對位差為正值的16個省進行位差排序（xù），最終得出位差（chà）大於平均值（zhí）的省份有6個，即江蘇（20）、山東（17）、河南（16）、安徽（14）、浙江（14）和廣（guǎng）東（10）。這6省地少（shǎo）人稠，資源配置緊張，小省（shěng）區劃分的區劃改革應該從此六省開始。
（二）設（shè）立新的直轄市
1、設立的條件。我國區劃改革的另一重點是“創新市（shì）製”，而創新市製（zhì）的主要（yào）內容之一就是通過增設直轄市逐步（bù）劃小省區。中國現行（háng）行政區劃改革和完善的方向是（shì）調整幅度、減少層次、增（zēng）強活力。而增設直轄市無疑是劃（huá）小省份、減（jiǎn）少層次的最佳模（mó）式。據有關統計（jì），從總體上看直轄市的發展速度（dù）不僅快於省轄市（shì），而且也大大（dà）快於省。如直（zhí）轄市的GDp是省的（de）平
均（jun1）數的3倍（bèi）以上。有關深圳、青島、大連（lián）、廈（xià）門、寧波這5個經濟發達計劃單列市要升格為直轄市的議論很多，甚（shèn）至（zhì）包括很多副省級省（shěng）會（huì）城市如武漢（hàn）市、成都市、西安市、南京市及名不（bú）見經傳的（de）新疆（jiāng）自治區喀（kā）什市都被廣（guǎng）大網友討論是否該（gāi）設直轄市。但設立直轄市的條件絕非僅經濟一種因素，要全麵考慮，具體在於（yú）：區域布局要（yào）合理。新直轄市應該是大的區域裏的首位中心城市，有足夠發展（zhǎn）空間；應與
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