來源時間為：2023-02-08
我國行政區劃發生重大變化，可能逆轉中國縣城的未來？文化縱橫下載客（kè）戶端
獨家搶先看（kàn）2023年02月08日10:14:07來自北京
伍嘉冀（jì）
東華大學人文學院
【導讀】作為中國行政區（qū）劃的基本單元，縣域覆蓋了中國（guó）絕大部分人口（kǒu），縣域現代化對推動中（zhōng）國式現代化具有關鍵作用。如何真正釋（shì）放中國縣城活力、突破（pò）製約縣域城鎮化發（fā）展的瓶頸，是近年來備受關注的熱點問題。
本文從中國行政區劃的（de）視角（jiǎo）出發，討（tǎo）論了“省直管縣”改革對縣域城鎮化與國家治理（lǐ）的真實效果（guǒ）。“省直管縣”將（jiāng）“省-市-縣”模式改為“省-縣”管理模式，是（shì）通過行政層級扁平化來推進（jìn）城鎮化的（de）重要製度設（shè）計。早在1982年，該製度的相關試點改革（gé）就已開始，但有分（fèn）析認為，開展（zhǎn）數年來，各省試點的效果與後續走向仍有較大差異。
文章指出，“省（shěng）直管縣”改革的目的是將省級權力下沉至縣一級，這項源於（yú）多（duō）重（chóng）曆史與現實條件（jiàn）的製度設計有三種實踐形式：行（háng）政（zhèng）省（shěng）直管縣、財政（zhèng）省直管縣和全麵省（shěng）直管（guǎn）縣。
作者認（rèn）為，在三種改革類型中，行政省直管縣完全（quán）實現了省縣對接，最符（fú）合“省直（zhí）管縣”的理論設計。盡管這項製度設計在一定（dìng）程度上（shàng）能激（jī）發縣域活力，但在（zài）實踐過程中仍麵臨諸多限（xiàn）製，導致實際效果參差不齊，包括省的管理幅度問題、地級市（shì）存（cún）廢問題、人事關係未能厘清、未能（néng）有（yǒu）效下放權限，等等。因此在製度落（luò）實過程中，需要考（kǎo）慮不同縣域間的分化程度，依據地（dì）方現（xiàn）實（shí）對不同行政區劃模式進行取舍，有針（zhēn）對性地分類改革。
本文原載《文化縱橫》2022年第6期（qī），原題為《“省直管縣”，何去何從》，僅（jǐn）代表（biǎo）作者觀點，供讀者參考。
中共二十大報告提出，以城市群、都（dōu）市圈為依托構建大中小城市協調發（fā）展格局（jú），推進以（yǐ）縣城為重要載體的（de）城鎮化建設。基於大（dà）流動、工業化、市場化的內生視角，往往是考察城鎮化的主流範式。但與此同時，“行政區劃本身是一種重要資（zī）源”，空間視角日益受到重視。行（háng）政區劃改革作（zuò）為一種外生（shēng）性變量，由政府命（mìng）令和法律引入自上而下（xià）的製度變遷，也是探析縣域城鎮化發展的關鍵議題（tí）。
基於行政區劃的外生視角，我國縣（xiàn）域城鎮化主要有兩種推進路徑。一種（zhǒng）是以城市為著（zhe）力點，基於區界重組的地理政治學。在（zài）科層化的（de）空間結構中，重新界定城市的功能（néng）實體，從而將（jiāng）縣城直接擴充為城（chéng）市邊界，優化為城市功（gōng）能，比如“撤（chè）縣設區”“撤縣設市”和“區縣合並”等。另一種推進方式是以縣域為基點，基於權力下放的地緣政治。通過組織再造與資源下沉，增（zēng）強縣域實體的事權與財權，比較典型的是（shì）“省直管縣”“強縣擴權”等（děng）。
習近平總書記高度重視縣城建（jiàn）設工作，多次做出重要指示。黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城（chéng）為重要載體的城鎮（zhèn）化建設。國家（jiā）“十（shí）四五”規劃（huá）《綱要》提出縣城（chéng）建設的任務（wù）舉措。中共二十（shí）大（dà）再次強調推進縣城建設對促進新型城鎮化建設的重要意（yì）義（yì）。因此，基於“權力下放”的地緣政治，在製度設計上，通（tōng）過省直管縣改革，直接將省級權力下沉至縣一級，將基層治理單位下沉到農業農村的主要承載空間——縣域，在改革思路上符合縣域的最新戰略定位。
然而，從實踐（jiàn）看，已開展數年的（de）各省直管縣試點間效果差異較大，改革走向並不明朗。為什麽有的地（dì）方改革很有成效，有的地方難以為繼？這些技術細節已被輿地學或政治地理學者所注意，但囿於學科的限製，很難展開對於（yú）社會過程的分析，需要更多有關實（shí）證性研究補充。基於在改（gǎi）革試點地的調研（yán），本文試（shì）圖（tú）提煉省直管縣改革的實踐經（jīng）驗。
省直（zhí）管縣的改革緣起
省直管縣將“省-市-縣”模式改為“省-縣”管理模式，是政區層級變（biàn）化的改革。在中國曆史上，行政區劃沿革的核心即為政區層級的變化，其實質是集權（quán）與分權之（zhī）間的演變。20世紀70年代，為了推（tuī）動經濟社會發展，中央（yāng）開始向（xiàng）地方（fāng）經濟分權。1982年（nián），地方政府在中央的號召下撤地設市、地市合並、縣（市）升（shēng）格，實行市管縣體製，權力尺度由中央轉（zhuǎn）移到地方。如果說市管縣體（tǐ）製是由上而下分（fèn）權到市，那麽省直管縣體製則是把分權進一步延伸（shēn）到縣。市管（guǎn）縣（xiàn）實行後，黨和國家重要文件和領導人講話中多次提到省直管縣的相關內容。2005年6月，時任國務院總理溫家寶明確提出（chū），“在具備條件的地方課題推（tuī）進‘省直管縣’和‘鄉財鄉用縣管’”。2009年中央（yāng）“一號文件”提出，“穩步推（tuī）進擴權強縣改革試點（diǎn），鼓勵有條件的省份率先減少行政層次（cì），依法探索省直接管理縣(市)的體製”。2010年“中央一號”文件提（tí）出，“鼓勵有（yǒu）條（tiáo）件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣（xiàn）（市）的體（tǐ）製”。2017年3月，國務院《關於印（yìn）發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》再次提到，“簡（jiǎn）化財政管理層級，擴大省直管縣財政管理體製改革覆蓋麵”。
為什麽要分權到縣，是理解改革緣起的關（guān）鍵。首先，在農業社會向工業社（shè）會的（de）轉型中（zhōng），城市型政區應運而生，市縣關係發生巨大變（biàn）化。中（zhōng）國自古以來都有城市，但城市（shì）並未獨（dú）立地以政區的麵目出現，而是從（cóng）屬於上一級區劃的（de）地域型政區。清（qīng）末時，許多城鎮的（de）經濟遠遠超（chāo）過其上屬的縣治或府治（zhì），但在行政管理方（fāng）麵仍隸屬於該縣。新中國成立以（yǐ）後，市縣區（qū）劃經曆了前（qián）所未有的尺度重組與地域重構。城市從原有的縣境中劃出，或與省相當為直轄市，或為地級市，縣域成（chéng）為從屬於城市的政區。這種行政區劃的（de）被動降級，擠壓了縣域發展空間。在線（xiàn）性等級關係中，一些地級市會利用（yòng）其（qí）上位的權力優勢“卡縣”“吃縣”。尤（yóu）其在分稅製改革之後，基層政府可自由支配的財政收（shōu）入減少，但支出壓力並未減輕，導（dǎo）致（zhì）了縣域治理的基礎性資源缺失。排他的行政（zhèng）邊界與模糊的經（jīng）濟邊界（jiè）形成張力，阻礙了縣域的社會經濟發展，在某種程度上也強（qiáng）化了城（chéng）鄉分治。
其次，在社會發（fā）展中（zhōng），郡縣（xiàn）傳統的不適應性日漸（jiàn）顯現。秦置郡縣時，以步（bù）行為尺度、以方圓百裏（lǐ）為（wéi）原則，構建了戶（hù）籍管理的地緣關係。後代無（wú）論是唐代的郡縣（xiàn）治所、元代升縣為（wéi）州，抑或80年（nián）代初行政性分權和財政包幹製（zhì）的推行，都延續了（le）這種靜態的地理規劃，即用麵積劃分實施全（quán）麵、直接的分區（qū）治理（lǐ）。改革開放後，我國進入一個高頻率、大規模、廣空間的超動態社會，數（shù）以億計的農民湧進城市，諸多事務早已（yǐ）突破傳統的郡縣範圍。與此同時，我（wǒ）國鄉鎮人口基數仍（réng）非常（cháng）龐大。20世紀90年代，經（jīng）過（guò）“撤區並鄉（xiāng）”“撤片並村（cūn）”等鄉（xiāng）鎮建製，鄉鎮數（shù）量由多變少、規模由小變大，部分鄉鎮在人口（kǒu）數量和經濟規模上超（chāo）過所在的縣級市甚至地級市。作為服（fú）務型政府，較曆史（shǐ）任何時期，國家要（yào）直接麵對基層的主觀意願十分強烈。作為一種空間生產策略（luè），省直管縣指向了行政下沉的製（zhì）度實踐。
再次，智慧政府的發展，為新的（de）權責模式奠定了技術基礎。早年，一些省份麵積遼闊、交通不發達（dá）。為了方便政府間運作，是市管（guǎn）縣產生（shēng）的背景（jǐng）之一。然而，增加一級行政管理（lǐ）層級（jí），意味著增設對口職能部門和行政編製，直接導致運行成本（běn）增加、行政效率降低。當前（qián），依托大數據、雲計（jì）算等現代技術手段，電子政（zhèng）務不斷普（pǔ）及、高鐵航空四通八達，各級職能部門（mén）之間的溝通日（rì）趨完備，上級政令能夠便捷下達到基層（céng）政（zhèng）府，為扁平化的行政模式奠定了客觀基礎。
最後，加強省縣溝通，有助於重塑地方政治製（zhì）度空間。曆史上，省（shěng）一級規模比較大、具備造反的條件，所以（yǐ）省一級的總督、巡撫等互相分權製衡。而縣一級的力量不至於能夠（gòu）造反，無須設置分權，采用“皇權不下縣”的基層自治。因此（cǐ），縣官權力很大、不受約束，他並非代表一個個體，而（ér）是代表條塊裏的“塊”，是行政層級中的人格化象征（zhēng）。當前，基於這種“政治地（dì）理邊緣（yuán）”傳統，縣級主要領導易成為腐敗高危人群。省直管（guǎn）縣改革通（tōng）過下放權（quán）限，有助於加強基（jī）層把控，隱含著重塑地方政治敘事的政治目的。
省直管縣的發生特征
我國的省直管縣改革，是有序的、分階段的漸進（jìn）過程。改革肇始於1949年北京、上海、天津直轄市的設立。從1953年浙江省實行財政省直管體製，到（dào）1988年海南建省，到1992年浙江省強權擴縣係列改革和1997年重慶直轄，再到2005年之後全國大麵積的推行試點，我國一直在陸續摸索著省（shěng）直接管理縣的實（shí）踐。截至2016年底，全國共有1793個（gè）縣參與了省直管縣改革。
在實踐中，省直管縣主要（yào）有以下三種形式：第一，行政省直（zhí）管縣，即在（zài）行政管理層級上省直接管（guǎn）理縣，不經地級行（háng）政區管轄，縣級行政（zhèng）區與地級行政區享有相同的政治、經濟（jì）和社會管理權限（xiàn）。
第二，財政省直管縣，即通過收支劃分、轉移支付、資金往來、預決算、年終結（jié）算等,省與縣直接開展財政聯係。
第三，全麵省直（zhí）管縣，一般涉及三個方麵：一是下放事權，擴大縣級經濟社會管理權限；二是省直接管理縣級財（cái）政體製改革，保障縣級有相應的財力；三是對縣級主要領導采取適度上收的管（guǎn）理製度，弱化地級市對縣級的政治控製（zhì）權。
省直管縣的後續走向與改革邏輯
（一）行（háng）政省直管縣：政區分等的空間敘事（shì）
政區分（fèn）等是國家對行政區劃進行分類管理而做出的一項重要製度安排。省一級，基於社會經（jīng）濟發展（zhǎn）形成潛在的（de）隱形層級；市一級，副省級城市、計（jì）劃單列市等行政級別要高於其他地市；縣一級，分（fèn）為市管縣與行政省直管縣。行政省直管縣，是所在省級行政區直接領導和管理縣域，地級市不進行中間幹預，高（gāo）配（pèi）縣級主要領導（dǎo），包括省直轄縣級市與省直轄縣。當前（qián），省（shěng）直轄縣級市有海（hǎi）南省的瓊海市、儋（dān）州市等；新疆維吾爾自治區的石河子市、阿拉爾市等；湖北省的仙桃市、潛（qián）江市等；河南省的濟源市。省直轄（xiá）縣隻存在於海南省，具體包（bāo）括安定縣（xiàn）、臨高縣等。
通過政區分等，可以根（gēn）據地方實際減少治理成本，是實現簡（jiǎn）約治理的手段之一（yī）。曆史（shǐ）上政區分等的分類標準屢經變遷，主要包（bāo）括“地區的衝要、戶（hù）口的多寡、資（zī）地的美惡，政務的繁閑”。當（dāng）前（qián），不同地方的（de）地理、經濟基礎，代表了一種特定尺度的權力關係（xì）結構，是交疊的政治經濟過（guò）程的空間表達。海南（nán）省全麵實行省直轄形成的“海南模（mó）式（shì）”，主要基於其地理空間。1988年海南建省時，陸地麵積為三萬四千多平方公裏，人口800多萬，轄19個縣市。與其他省份相比，機（jī）構和人員最（zuì）少，省縣直接溝（gōu）通的成本（běn）較低，因此在省、縣之間未設置中（zhōng）間層級。新疆維吾爾（ěr）自治區一些縣級市推行行政省（shěng）直管縣（xiàn），主要是曆史原因。新疆在屯（tún）墾戍邊的發展中，形成了“師市合一”的城鎮管理體製。在（zài）此基礎上建立的縣（xiàn）級市，既（jì）保留兵團的功能，又有一級地方政府的治理功能，形成了新疆少數民族地區公共治理體製的特有形式。湖北省（shěng）、河南省（shěng）為了促進區域發展，選取了生產總值較好、基本發育為中等城市規模且有發展潛力的（de）代表性縣級市，采取經濟計劃單列、幹部高配的省直（zhí）轄模式。
（二）財（cái）政省（shěng）直管縣（xiàn）：縣域發展的（de）地方邏輯
財政省直管縣早已有之。新中（zhōng）國成立之後（hòu），浙江（jiāng）省一（yī）直探索財政省（shěng）直管縣體製。1987年，山西省在雁北（běi）地（dì）區試點省直接對縣財政包幹。20世紀90年代，我國縣鄉（xiāng）基層政府財力匱（kuì）乏、負債嚴重。2005年以來，為了緩解縣級財政困難、解決政府預算級（jí）次過多等問題，全（quán）國範圍內推行了以擴大縣級（jí）財政管理權限（xiàn）為核心的財政省直管縣改革。各省的改革路徑不盡相同，有些地區在財政體製、轉移支（zhī）付（fù）、財政結算等各個方麵全麵實行省對縣直（zhí）接（jiē）管理；有些地區（qū）主要在補助（zhù）資金分配和資金調度等方麵實行省（shěng）縣對接。各地改革都已有數年，但不（bú）同學者對各地財政（zhèng）省直管績效判斷各異，勾勒了（le）改革的模糊麵相。究其原因，是地方性知識與規範性政（zhèng）策之間存（cún）在差異，改革績效與各地基礎有很大關（guān）係。
1.縣域經濟基礎
分稅製改革後，全國縣域發（fā）展分化嚴（yán）重。一些省域大力發展縣域（yù）經濟，成功實現了縣域經濟社會高速發展，湧現出諸多地方的實（shí）踐探索經（jīng）驗。比如，浙江省的縣域經濟基（jī）礎較好和城鄉差異相對較小作為重要省（shěng）情，是其改革相對徹底的（de）一個（gè）關鍵背景因素（sù）。而在（zài）中西部一（yī）些縣域，基於財政困（kùn）境沒有（yǒu）能力完全滿足公共服務需求。2013年，安徽省縣（xiàn）域財政收入1043.7億元（yuán），僅相
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