來源：中國城鎮規劃（huá）君
行（háng）政區劃是一個複雜的、綜合性的係統工程，涉（shè）及到政治、經濟、曆史沿（yán）革、人文環境、自然地理及未（wèi）來的發展等諸多方麵。我國的行政區劃，尤（yóu）其是一些“老（lǎo）牌省”，基本是元明定型、清代經過調整保留至（zhì）今（jīn），致使省級區劃還未完全從過（guò）去以政治軍（jun1）事著眼（yǎn）、加強封建統治而劃分（fèn）的區域（yù）中擺脫出來，部分封建社會行政區的不（bú）合理性也延續至今，從行政管（guǎn）理方麵阻滯了市場（chǎng）經濟與經濟區的形成與發展，不利於統一規（guī）劃，有（yǒu）必要進行改革與（yǔ）調（diào）整。行政區劃是國家政權建設和行政管理（lǐ）的（de）重要手段，事關全局，它的改革成功將有（yǒu）利於國（guó）家（jiā）經濟社會的協調與持續發展，有利於國家的長治久（jiǔ）安。早在17年前，也就是2004年的時候，當時的中國民政部區劃地名司司長戴均良（liáng）在香港接受媒體采訪時透露，我國行政區劃改革的總思路是：“縮省（shěng）並縣，省縣直轄，創新市製，鄉鎮自治”。據城鎮規劃君（jun1）何方洪了解，後來網絡上出現的我（wǒ）國設置“50個省”的方案就來源於此。但是到2021年12月，時光已經過去了17年，我國也沒有（yǒu）對省級行政區劃做過任何調整。盡管我國的撤地設市、撤縣（xiàn）設區、撤縣設市、撤鄉設鎮、撤鎮設街道、新（xīn）設縣級市（主要是新（xīn）疆兵團設立的“師市合一”縣級市、新疆自治區設立的口岸城市霍爾果斯市和阿拉山口市、江西省設立的共青城市、海南省設立的三沙地級（jí）市）十分頻繁，但是我國的省級行政區劃是最穩定（dìng）的，最近一次（cì）省級行政區劃調（diào）整還是24年前重慶（qìng）市從四川（chuān）省（shěng）獨立出來（lái）設立直轄市。由此可見，國家對省級行政區劃調整是十分慎重的。雖說省級行政區劃調整影響重大（dà），不（bú）可輕易變動，但是對省級行政區劃存在的弊端和未來調整還是值得去深入（rù）研究探討的。
圖一：關於我國（guó）新設省和直轄市設想圖
一、我國現一級區劃（省（shěng）級行（háng）政區劃）存在的弊端
（一）省級行政單位太少，管理幅度太大（dà）
目前我國（guó）共有（yǒu）34個省級行政區，其實新疆生產建（jiàn）設兵團也是省級行政區劃，很（hěn）多人對行政（zhèng）轄區約7萬平方公裏的新疆兵團不甚了解，新疆兵團的行政區與新疆（jiāng）自治區的（de）行政區是有明（míng）確界限的，且已經全部確權。因此我國真正的省級行政區是35個，其中省23個、自治（zhì）區5個、直轄市4個、特別行政區2個，加上新（xīn）疆生（shēng）產建設兵團共計35個（gè）。每個一級行（háng）政單位（wèi）平均轄國土30多萬（wàn）km²，近4000萬人口。全國現有縣（xiàn）級行政區劃單位2844個（包（bāo）括973個市轄區、388個縣級市、1312個縣、117個自治縣、49個旗（qí）、3個自治旗、1個特區、1個林區），平均每省（shěng）近90多個，而且有（yǒu）的縣國土麵積大得驚人，如城鎮規劃君何方洪曾經工作過的新疆若羌縣，國土總麵積達20.2298萬km²，是寧夏的３倍、浙江的（de）２倍（bèi），相當於２個葡萄牙、５個荷蘭。人口（kǒu）方麵，根據第七次全國人口普查（chá）數據顯示，我國人口在5000萬以上（shàng）的省（自治區）就有11個，7000萬以上（shàng）的有（yǒu）6個，8000萬以上的有5個（廣東省、山東省、河南省、江蘇省、四川省），9000萬以上的有3個（廣東省、山東省、河南省），1億人以上的有2個（gè）（廣東省和山東省）。省級行政區域平均人口與平均所轄麵積與世界主要國家的同類情（qíng）況比較（jiào）規模都顯龐大。管理幅（fú）度過大，必（bì）然試圖通過省縣間增加層次來緩（huǎn）解。機構臃腫了，運轉不靈，又阻礙（ài）了（le）經濟的發展。
圖二（èr）：我國七普各（gè）省（shěng）常住人口排名（míng）圖
（二）自然地域與經（jīng）濟地域的不盡（jìn）統一
曆史上政區劃分多以“山川形便”、“劃江（jiāng）而治”，以自然山川、河流（liú）為區劃邊界，使自（zì）然區與行政區管轄範圍相對吻合。人們根據地域綜（zōng）合體之間的相（xiàng）似性及差異性對（duì）人類活動的地域空間進行劃分，從而（ér）形成自然區。秦漢時期（qī）的一級行政區一（yī）郡，多與自（zì）然區相融合，且多以肥（féi）沃（wò）衝積平原為核心，如內史述南陽郡（南陽盆（pén）地）、太（tài）原郡（太原盆地）、河東郡（jun4）（汾河下（xià）遊平原）、南海郡（珠江三角（jiǎo）洲）等。唐宋道路製也多以自然（rán）區（qū）為（wéi）界，如河南（nán）（北）道、山南道、河東道；淮南東路（lù）、江南（北）路。從現行省界來（lái）看，符合自然地理（lǐ）區域界限（xiàn）者也（yě）不少，如陝西、山西以（yǐ）黃河為界；河北、山西以太行山為界；福建與江西以武夷山為界；甘肅與青海以祁連山為界（jiè）。這種借助（zhù）天然屏障的劃分在一定（dìng）時間內曾發揮過經濟作用，但（dàn）隨著時間的推移，遺留下來的問題也越來越（yuè）多，如地方保護與區域經濟聯合的薄弱。相反，為防割據采取（qǔ）軍事（shì）政治區域型行政區，將自然、人文、經濟條件相差很大的地區劃歸一省，往往破壞特定（dìng）經濟區的連續性與（yǔ）民族地域的整體性，如陝南的漢中地區在風俗習慣、人文傳（chuán）統、經濟聯係與湖北、四川比較接近或緊密（mì），但卻與秦嶺以北的關中平原同屬一省（陝西省）。另外，“劃江而治”不僅可導致相望省份以水道為障（zhàng），各自為政，橫向經濟聯係難以實現，而且他們往（wǎng）往也不負責任的沿江開發，造成水道的嚴重汙染。“一省跨二流”或“一湖歸二省（shěng）”的局麵也弊多利少。“一省跨二（èr）流”，省內（nèi）地理與人文景觀差異較大，不利於（yú）經濟區（qū）的形成與發展。“一湖歸二省（shěng）”的情況，如太湖分屬江蘇與浙江、洞庭（tíng）湖分屬湖北與湖南、南四湖分屬（shǔ）山東與江蘇等，這些（xiē）都容易導致雙方疏（shū）於湖泊治理（lǐ），互相推諉，結果流域問題越來越嚴重。
（三）行政邊界糾紛多（duō）而複雜
我國行政區（qū）域在古代一（yī）直沒有形成（chéng）精確的邊界線。建國後雖對行政（zhèng）區劃進行（háng）了大量的調整與（yǔ）改革，但（dàn）也始終沒有全麵（miàn）勘定過行政區域邊界，在（zài）調整行政區劃時大多沿用原有的行政區域（yù）邊界，一般不專門審定（dìng）邊界線，行政區劃邊界（jiè）線中（zhōng）習慣線居多。邊（biān）界劃分不明確為邊界糾紛的發生埋下（xià）了隱患，但我國行政區劃（huá）的邊界爭議隻是近期的（de）事，古代基本不存在邊界之爭，進入現代，我國人口激（jī）增，經濟快速發（fā）展，對（duì）資（zī）源的需求大大增加，資源開發的（de）廣（guǎng）度與深（shēn）度都（dōu）不斷加深，人口與資（zī）源（yuán），特（tè）別是與（yǔ）土地資（zī）源的矛盾日趨激化，這樣對邊界毗鄰地區的資源開發之爭（zhēng）就往往成為雙方矛盾的焦點（diǎn）。比如25年前的1996年開始進行的首次全國大勘界（不含港、澳、台）結（jié）果顯示：大陸31個省、自治區（qū）、直轄市68條省界全部勘定（dìng），總長63000公裏，其中習慣線占77％、爭議線占18％、法定線僅為5％左右。由（yóu）於邊界糾紛具有爭端的地域（yù）性、誘發（fā）的敏感性、參與的群體性、後果的趨惡性（xìng）等特征（zhēng），不但會影響政治的穩定，而且可導致不可挽回的（de）經濟（jì）損失，據統計，全國每年發生（shēng）省界（jiè）糾紛造成的損（sǔn）失就超過1億元。省級邊界（jiè）糾紛的主要起（qǐ）因（yīn）除土（tǔ）地、礦產、山林爭奪外，隨著水資源的日益緊缺，水汙染的加劇，水事矛盾成為近期省際邊界糾紛（fēn）的重要（yào）內容。
二、行政區劃原則與國際借鑒
區劃層次與管理（lǐ）幅度是一對矛盾，管理幅度小，層次（cì）可能要增（zēng）加；層次減少，管理幅度（dù）又可能增加（jiā），必須在二者（zhě）之間尋求一種平衡，這就是“行政區（qū）劃層次幅度之（zhī）適（shì）宜標準”問題。德國地理學家克裏斯泰勒提（tí）出了（le）近代區位論理論（lùn）的核心部分——中心地理論，該理論解釋了滿足自（zì）給自足地區行政管理（lǐ）要求的行政原則：1，7，49，343……即1個國家一般應劃（huá）分為7個大區（如我國的７大經濟區華北、華東、東北、華中、華南、西南、西北）、49個一級區劃（如我國的省（shěng）、直轄市、自治區）、343個地級地方單位（如我國的地（dì）市州（zhōu））……目前一些經濟較發達（dá）國家（jiā）一級區劃數都比較多，如美國聯邦政府管轄50個州，日本（běn）的47個一級行政區（1都1道2府43縣），俄羅斯的85個（gè）聯邦（bāng）主體（22個（gè）自（zì）治共和國，9個邊疆區（qū），46個州，3個聯（lián）邦（bāng）直轄市莫斯科（kē）、聖彼得堡（bǎo）、塞瓦（wǎ）斯（sī）托波爾，1個自治州，4個民族自治區），法（fǎ）國的96個省（13個大區、96個省，海外（wài）劃為5個海外（wài）省（shěng）及大區、8個（gè）海外集體及領地）等。發展中國家如印度（人口居世界第二位）分全國為28個邦、6個聯邦屬地及1個國家首都（dōu）轄區；南美巴西（領土居世界第五位）分26個州和1個聯邦區（巴西利亞聯邦區（qū））。與我國類似，都是一級區（qū）劃（huá）數（shù）目偏少。為便於國土整治、實（shí）施區域規劃及實行地方自主，世（shì）界上大多國（guó）家的行政區劃與經濟區劃都保持了（le）較好的統一，如我國的７大經濟區、俄羅斯的８個經濟區、法國將96省組合為13個發展大區、墨西哥的８個經濟區（qū）（32個州）。
圖三：世界上（shàng）主要國家的（de）一級行政區比較圖
三、一級區劃調整的途徑
總體上我國一級區劃數目偏少，但（dàn）增加（jiā）至多少為宜，值得商榷，考慮到我國人口、麵積與經濟社會發展水平等因素，我國一級行政（zhèng）區劃數目以接近50個為宜。這不僅考慮到（dào）一般省（shěng）域規（guī）模（mó）較大的事實，而且（qiě）也（yě）照顧（gù）到欠發達地區未來的發展及一些改革試（shì）點成功後地市政區升格為一級區劃的可能，所以一級區劃的改革調整不外乎兩個途徑：小省區劃分與增設新直轄市。
（一）小省區劃分
小省區劃分即通過減少省域（yù）麵積、增加省（shěng）級行政（zhèng）區劃單位數目，以達到縮小管理幅度的目的，而且這種劃分並未增加管理層次。如果真的實（shí）現了50個省級行政區劃，那麽增加的是15個省級機構（新疆生產（chǎn）建設兵團已經是實體省級行政區劃），減少（shǎo）的卻是106個（gè）作為中間（jiān）機構的地級市。這樣領導力量相對集中，中央調控能力會增強，也（yě）不會出（chū）現大家擔心的地方壁壘。因為我國（guó）的法製在健全，地方行政區域小了，反而有利於中央（yāng）的宏（hóng）觀調控。但小（xiǎo）省區劃分並非對每個現有省區都適宜，它是針對發達省區提出來（lái）的（de），而且也必須在這些地區試點（diǎn）。一旦成功，便可逐步推廣，不（bú）宜同步進行（háng）。小省區劃分的基（jī）礎前提如（rú）下：
1、人（rén）口經濟達到一定規模。行政區劃作為一個政治概念與人、經（jīng）濟的關（guān）係密不可分，因此在分省改革中要重視人口及與之緊密聯（lián）係的文化、經濟等因素，要以“人”與“經濟”為核心。人口的管理是一項巨（jù）大的係統工程，過多的人口會加大行政管理成本、社會（huì）成本及對資源的壓力。人口超過一定規模，如6000萬的省份（fèn）就具備了再劃分（fèn）的（de）基礎（我（wǒ）國七普人口超過6000萬的省有廣東省、山東省、河南省、江蘇省、四川省、河北省、湖南省、浙江省、安徽省）。一（yī）定的經濟規模、較強的經濟（jì）實（shí）力與較高的經濟發展水平的（de）省份也有（yǒu）能力與條件適應和接受區域再規劃的改革。
2、形成二元或（huò）多元經濟中心。一個區域的發展離不開區域內以城（chéng）市為（wéi）代表的（de）集聚中心的帶動與影響，一（yī）個省區如果已形（xíng）成二元或三元經濟中心，那麽這些經濟中心（xīn）就可承（chéng）擔新省省會的多種職能。而且經濟中心的輻射範圍不要重疊太多，即彼（bǐ）此距離不要近，以求（qiú）得管轄區域的（de）相對均衡。省區內的基礎設施建設（shè）要相（xiàng）當完善，交通便捷，信息交（jiāo）流順（shùn）暢。經濟中心之間、中心與廣大（dà）腹地之間已形成比較緊密的聯係。
3、小省區劃分的試（shì）點選擇。區劃改革牽涉利益重大，因此，必（bì）須（xū）有步驟、有重點地（dì）進行（háng）。由於（yú）以具體數據分析比較甚為複（fù）雜且不夠直觀，故在此僅以相對的位差來進行分（fèn）析。位差即以每省麵積位次減（jiǎn）人口（kǒu）位次。顯然，位差絕對值越小，說明（míng）一省土地資源與人口配置相對越合理，位差越（yuè）大則越（yuè）不合（hé）理，說明人地矛盾越緊張。對位（wèi）差為正值的16個省進行位差排（pái）序，最終得出位差大於平均值的省份有6個，即江（jiāng）蘇（20）、山東（17）、河南（16）、安徽（14）、浙江（14）和廣東（dōng）（10）。這6省地少人稠，資源配置緊張，小省區劃分的區劃改革應該從此六省（shěng）開始。
（二）設立新（xīn）的（de）直轄市
1、設立的條件。我國（guó）區劃改（gǎi）革的另一重點是“創新市製”，而創（chuàng）新市製的主要內容之一就是通過增設直轄市逐步劃小省區。中國現行行政區劃改革和（hé）完善的方向是調整幅度、減少層次、增（zēng）強活力（lì）。而增設直轄市無疑是劃小（xiǎo）省份、減少層次的最佳模式。據有（yǒu）關統計，從總體上看直轄市的（de）發展速度不（bú）僅快於省轄市，而且也大大快於省。如直轄市的GDp是（shì）省（shěng）的平
均數的3倍（bèi）以上。有關（guān）深圳、青島、大連、廈門、寧（níng）波這5個經濟發達（dá）計劃單列市要升格為直轄市的議論很多（duō），甚至包（bāo）括很多（duō）副省級省會城市如武漢市、成都市、西安市（shì）、南京市及（jí）名不見經傳的（de）新疆自治區喀什市都被（bèi）廣大網友討論是否（fǒu）該設直轄市。但（dàn）設立直轄市的（de）條件絕非僅經濟一種因素，要全麵考（kǎo）慮，具體在於：區域布局要合理。新直轄市應該是（shì）大（dà）的區域裏的首位中心城市，有足夠發
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