（四）豐富鄉鎮政（zhèng）區體製，推進強鎮改市進程
改革開放以來，我國鄉鎮一級分化明顯。在東部地（dì）區（qū），有的中心鎮人口規模已經超過10萬，經濟規模達到許多縣級（jí）市、甚至中西部的地級市的水平，有巨大的發展潛力。但現有的鄉鎮（zhèn）政區與管理體（tǐ）製已經不適應這些鄉（xiāng）鎮經濟社會（huì）發展、城鎮規劃建設管理的需要（yào），權力小，責任大、能力弱（ruò）是這些鄉鎮普遍存在的矛盾。
筆（bǐ）者認為，應當豐富鄉（xiāng）鎮城區體製，在強鎮進行改市試點，即根據各縣（xiàn）域的經濟水平、空間格局、城鎮體係布局、交通（tōng）網（wǎng）絡係統和未來發展前景等條件，按（àn）照一定標準，選擇縣以下個別（bié）規模較大、條件優越的鄉鎮改設為（wéi）市。能進行強鎮改（gǎi）市的“市”應體（tǐ）現以下基本特征（zhēng）：一是強鎮改“市（shì）”後，空間範圍適度，不搞“切塊設市”，實行“城鄉合一”，其範圍大（dà）體為經（jīng）過調整（zhěng）後的鄉鎮（主要是中心鎮）範圍，適度微調（diào）；二是強鎮（zhèn）改（gǎi）“市”後的建成區人口積聚規模近期（qī）大致在8萬人以上，鎮域人口10萬以上，人口密度每平方公裏1000人以上（shàng）。隨著經濟發展、產業積聚力（lì）增強，非農人口的增加，這（zhè）一（yī）標準可逐步提（tí）高；三是（shì）強鎮改市後的“市”，其行政（zhèng）等級一般為副縣級；對個別超（chāo）強“市”，其行政等級可直接提升為縣級（jí），並實現省（shěng）直管。
（五）創新跨區域行政治理，促（cù）進（jìn）區域協同發展
1.構（gòu）建跨區域協同發展的政策體係和法律法規體係。（1）建立完善跨區域協同發展（zhǎn）的精準政策體係。一方麵要進一步深化地（dì）區差異性的研究，縮小政策單元，提高區（qū）域（yù）政策（cè）的精準（zhǔn）性；另一方麵，要（yào）大力推動形成跨（kuà）行政區、跨區域板塊的經濟區，促進經濟要素在更廣大的地域內流動配置。（2）建立完善跨區域（yù）協同發展的法律法規體係。在國（guó）家層麵，通過（guò）立法將國家區域發展的戰（zhàn）略目標、重大政策和行（háng）之有效的經驗做法等明確下來，為區（qū）域協調發展（zhǎn）提供法律保障（zhàng）。在地方層麵（miàn），加強區域法製（zhì）建設，構造區域協調機製和合（hé）作協議順利實施（shī）所需要的法製化的製度基礎。在地方協同層麵（miàn），要把跨區域規劃上（shàng）升為跨區域共同上級的立法；同時，明確跨（kuà）區域（yù）的各級政府及其與管理機構的關係，為跨區域深入合作（zuò）提供保障。
2.建立完善（shàn）跨區域協同發展的體製機製（zhì）。（1）創新行政管理體製機製，推動區域一（yī）體化發展。一是堅持（chí）政府（fǔ）引導、多方（fāng）參與，以市場為基礎、以企業為主（zhǔ）體，形（xíng）成多層麵（miàn）、多形式、多主體合作的體製機製（zhì）。二是健全領導小組和專責小組的統籌和協調功（gōng）能。三是探索設立跨（kuà）區域協同發展委員會。四是（shì）實施科學、高效、精準的政績考核體製改革。（2）創新經濟體製機製，增強企業（yè）和市場活力。一是探索土（tǔ）地使用製度（dù）改革，在跨行政區域內建（jiàn）立異地（dì）開（kāi）發、補充耕地製度。二是推進公（gōng）共財政體製改革，探索建立財政預算編製、預算執行和監督審查既（jì）相互製衡又相互協（xié）調的跨區域財政（zhèng）管理體製。三是明確功能定位，深化產業分工，形成科（kē）學合理、富有競爭力的區域產業協作體係。四是統籌交通基礎設施（shī）建設，完善跨區（qū）域交通網絡體係，提升一體化管理和服務水平。五是加快推進跨區域緊密合作示（shì）範區重點項目建設，促進跨區域先進高端（duān）產業深度融合發展。（3）創新社會管理體製機製，促進社會（huì）公平與和諧。一是大（dà）力發展、壯大各類社會組（zǔ）織，充分發揮其社（shè）會（huì）協同的巨大潛能，發揮社會（huì）組織在跨區域經濟社（shè）會發展中的作用；二是（shì）加強資源共享，推進公共服務均等化。
3.做（zuò）好國內國際（jì）兩個區域合作的統籌與協調（diào）問題。我國既需要擴大對內開（kāi）放，深化國內區（qū）域合作，通過（guò）國內重點地區的合作提升自（zì）身的（de）產業競爭力，進一步密切長（zhǎng）三角（jiǎo）、珠三角、京津冀等東部沿海地區的區域內合作，拓展合作領域，提升合作層次和（hé）水（shuǐ）平。又需要（yào）通過擴大對外開放（fàng），積極參與國際交流與合作，申請利用國（guó）際金融組織貸款、外國政府貸款、環保機構基金，吸（xī）收國際產業轉移來促進後發地區的發展，同時探索與國內外（wài）著名教育機構合作開展聯合（hé）辦學。通過實施開放（fàng）帶動戰略，共同培（péi）育參與國際經濟合作競爭新（xīn）優勢，大力發展內陸開放型經濟。
4.處理好政府與市場、行政區與經濟區、行政區與行政區的關係。（1）處理好（hǎo）政府與（yǔ）市場（chǎng）的關係。一方（fāng）麵，要打破區域（yù）行政區劃（huá）限製，促進（jìn）資源要素跨區（qū）域合理流動；另一方麵，要拆除各種“玻璃門”、“彈簧門”，促進民營企業不斷（duàn）發展壯大。（2）處理好行政區與（yǔ）經（jīng）濟區的關係。一是（shì）建立跨區（qū）域統一（yī）的人力資（zī）源市場，完善人才評價體（tǐ）係和人力資源開發配置機製（zhì）。二是建立跨行政區綜合試驗區統一的資（zī）本市場，推動產權交（jiāo）易市場合作。三（sān）是建立跨（kuà）區域統（tǒng）一的技術市場，實施統一的市場規（guī）範（fàn）和（hé）技術標準。四（sì）是建立跨行政區域的市場（chǎng）準入標準和（hé）資格認證政（zhèng）策，實行統（tǒng）一的市（shì）場（chǎng）準入製度。（3）處理好行政區與行政區的關係。處理（lǐ）好行政區與行政區（qū）關係的關鍵是創新行政區組合體（tǐ）製，這種行政（zhèng）區組合可通過建立決策層、協調層和執行層“三級運作”來實（shí）現。決策層為跨區域內各政府牽頭的跨區域經（jīng）濟社會發展委員會，協調層（céng）為跨經濟社會發展委員會下設的專項協調委員會，執行層為跨區（qū）域內各（gè）行政區的政府。
總（zǒng）之，優化行政區（qū）劃設（shè）置是大勢所趨。我國行政區劃改（gǎi）革要從國家整體利益出發，既要從（cóng）長計議、係統運籌（chóu），又要立足當前、突出重點（diǎn），兼顧各方關切，係統、科學、精（jīng）準推進行政區劃改革工作，為經濟社會全麵協調可持續發展提供基礎支撐條件與保障。
（作者：安森東，北京經略谘詢有限公司董事長、高（gāo）級經濟師、管理學博士。來源：行政管理改革）
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