[摘要]隨著我國市（shì）場經濟（jì）和新型城鎮化發展，行政區劃體製改革滯後的矛盾和問題增多。從現代（dài）化發展全局和戰略需求看，加（jiā）快優化行政（zhèng）區劃的改革勢在必行，意義重大。在統籌考慮政治、經濟、行政、社會、文化、曆史、地理、民族（zú）等多（duō）因（yīn）素的基礎上（shàng），對行政區劃這一十分複雜而敏感的課題進行研究，提出當前優化我國行政區劃的原則、思路和策略。
[關鍵詞]行政區劃（huá）；優化（huà）設置（zhì）；策略研究
[中圖（tú）分類號]D63[文獻標識（shí）碼（mǎ）]A
行政區劃，是國（guó）家為進行分（fèn）級管理，而實行的國土和政治、行政權力的（de）劃分（fèn）。一般說來，行政區劃是以在不（bú）同區（qū）域（yù）內，為地方全麵實現國（guó）家機構各種職能順利貫徹（chè），而建立的（de）不同級別政權機構作為標誌。行政區劃（huá）是分層級的，行政區劃的層級是指一個國家的中央與地方關係模（mó）式。黨的（de）十八大報告提出，要“優化行政層級和行（háng）政（zhèng）區劃設置”。黨的十八（bā）屆三中全會《決定》則著重提出，要“優化行（háng）政區劃（huá）設置”。我國現（xiàn）行行政區劃是在長期曆史發展進程中形成的。伴隨著我國市場經濟特別是區域經濟和新型（xíng）城鎮化的發展，行政區劃體製改革滯後的矛盾和問題增多。從現代化發展全（quán）局（jú）和（hé）戰略上看，加（jiā）快優化（huà）行政區劃的改革勢（shì）在（zài）必行，意義重（chóng）大。同時，行政區劃改革涉及政治、經濟、行政、社會、文化、曆史、地理、民族等多個領域，十分（fèn）複雜（zá）而敏感，必須深入研（yán）究，實（shí）行正確的原則、思路和策略。
一、優化我國行政區劃的原則
（一）統籌內外因素，因時因地製宜
一是優化行政區劃設置要內部各層麵協調配合，不能單打獨鬥，有時要同（tóng）步進行，有時要依次遞進，有時（shí）要互為補充。二（èr）是行政區（qū）劃體係要與其它各製度（dù）體係相互協調。三是（shì）行政區劃改革必須進行（háng）周密的（de）調查研究，因地製宜，在憲法和（hé）法律框架（jià）內進行（háng），在實踐中創新，在創新中規範。
（二）推進區域協調發展，加（jiā）快城鎮化建設
城鎮化建設作為引領我國經濟發展（zhǎn）的重（chóng）要動力，我國行政區（qū）劃應適時跟進調整（zhěng）。行政區劃作為行政管理（lǐ）的基本組織方式，適時合理調整有利於城鎮化健康發展。近些年，我國行政區劃（huá）調整還基本（běn）停留在傳統意義上名稱（chēng）的（de）改（gǎi）變方（fāng）麵（如整縣改市、區（qū）），還不適應新型城鎮化對行政區劃管理體製提（tí）出的更高要求。
（三）保障國家安全，維護社會穩定
行政區劃改革要貫徹有利於社（shè）會穩定的原則。從我國行政區劃演變（biàn）曆（lì）史看，行政區劃設置特別是高層政區設置事關政權穩固（gù）和國家穩定大局。所以，優化行政區劃必須在有利於國家安全和穩定的前提下進行。
（四）縮小城鄉差距（jù），促進民族地區發展
優化行政區劃的目（mù）的是促進城鄉協（xié）調發展、縮小城鄉差距（jù）。在行政區劃改革（gé）中（zhōng），應（yīng）構（gòu）建一種社會主義新型城鄉關係，合理配置城鄉資（zī）源，使城市和鄉村均能充分發揮各（gè）自優勢，實現協同發展（zhǎn）。同時，優化行政區（qū）劃設置要（yào）有利於維護（hù）各族人民的大團結，有利於民（mín）族區域自治政策的貫徹實施，有利於加（jiā）快民族地區（qū）的社會經濟發（fā）展步伐，實現各民族的平等和（hé）共同繁榮。
（五）尊重（chóng）曆史傳承，遵循文化融（róng）合
行政區劃設（shè）置具有曆（lì）史和文化承襲性。一方麵，現行行政區劃設置（zhì）是長（zhǎng）期演變而來。另一方麵，文化相融是行政區劃改革（gé）的內在要求。任何一個國家或地區行政區劃體製的創設、發展（zhǎn），均深深烙上本國或本地區文化的印記。所以，在行政區劃改革中，應尊重行政（zhèng）區劃內蘊的曆史和文化背景，體現文化相融的價值理念（niàn），順勢而為（wéi），以取得最佳效果。
二、優化我國行政區劃的基本（běn）思路
在指導思想上要樹立戰略觀（guān）、整體觀、綜合觀、全局觀、協同觀，著眼於國家和人民群（qún）眾的根本利益，從有利於推進國家治理體係和治（zhì）理能力現代化、有利於鞏固政權、有利於經（jīng）濟社會發展、有利於國家長治久安出發，妥善（shàn）處理好中央與（yǔ）地方、地方和（hé）地方的利益關係。
（一）以“五個結合”統籌中國行政區劃改革全過程（chéng）
一是積極改革和（hé）穩健推進相結合；二（èr）是方便治理（lǐ）與提高行政效率相結合；三是自上而上的（de）頂層設（shè）計與自下而上（shàng）摸著石頭過河相結合；四是行政區（qū）劃與經濟區劃相結合；五是規範統一（yī）與因地製宜相結合。
（二）以增設直轄市作為劃小（xiǎo）省（shěng）級行政區的突破口
適當增加直（zhí）轄市，提高部分大城市的行政地位，使之成為國家新的增長極。新設直轄市要合理布（bù）局，從區位、規模、實力、輻射力、可操作性、改（gǎi）革（gé）成本等因素綜合考慮，科學論證。
（三（sān））以促進（jìn）城鄉（xiāng）一體化完善中國特色行政區劃製度
堅（jiān）持（chí）走中國特色新（xīn）型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮（zhèn）化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城（chéng）鎮融合發展，促進城鎮（zhèn）化和新農村建設協調（diào）推進。實行城市分等，試行發達鎮升格為副（fù）縣級市，縣轄（xiá）副縣級市體製。
（四）創（chuàng）新我國大都市行政區管理體製
在統籌設計我國大都市區管理體製的基礎上，采取摸著石頭過河（hé）的方式先行改革實（shí）驗，以探索、豐富和完善適合中國國情的大都市行政區管理體製，及時總結新經驗，做到典型引路，並在條件成熟的地區進行推廣。
（五）加強行政區劃法製建設
我國目前有關（guān）行（háng）政區劃的法律法（fǎ）規（guī）保障了中國行（háng）政區（qū）劃改革的（de）有序推進，但也存在一些亟待解決的問題，如（rú）：大多數法規位階（jiē）較低（dī）、沒有統一的行政（zhèng）區劃法（fǎ）等。所以，修改完善相關法律法規，製定完善的《中華人民共和國行政區劃法》成為（wéi）一項十分緊迫而重大的任務。
三、優化行政區劃設置的策略
切實處（chù）理好改革與發展、穩定的關係及（jí）局部利益（yì）與整（zhěng）體（tǐ）利益、眼前困難與長遠發展的關係，找準改革的突破口，有計劃（huá）、有步（bù）驟地推進行政區劃改革，是行政區劃改革成功的關鍵，也是發展社會主義民主政治和市場經濟、構建社會主義和（hé）諧社會的客觀要求。
（一）漸（jiàn）進推進省（shěng）級行政（zhèng）區劃（huá）優化工作
1.以優化地區布局和強化全方位協調發展為基本出發（fā）點（diǎn）。我國存在較為嚴重的地區間發展不平衡狀況。省級行政區劃改革的有利因素至少有兩個：其一，省級行政區劃改革（gé）中因新（xīn）省份的建（jiàn）立，隨之而來的是（shì）新的省級行政中心的出現，這就產生了一批新的中心城（chéng）市；其二，省級行政區劃改革的結果，將在新的（de）省會城市周（zhōu）邊產生大（dà）批中小城（chéng）市。可見，省級行政區劃改革，必然產生以新的省級行政（zhèng）中心（xīn）為龍（lóng）頭的大批中小城市，這些中小城市中的大（dà）部分將分布在經濟欠（qiàn）發達地區或經濟落後地區。理論和實踐都說明，合理、適時調（diào）整行（háng）政區劃能促進地區協調發展。
2.以劃小省級行政（zhèng）區（qū）規模、增加省級行政區劃數量為中心。目前，我國部分省級行政區存在麵積偏大、人口偏多情況。中心城市綜合實（shí）力的大小，以（yǐ）及與中心城市連為一體的的中小城市群、小城鎮的數（shù）量及綜合實力的大小，決定（dìng）了省級行政區域（yù）的範圍和規模。在（zài）區（qū）域（yù）中心城市——新省（shěng）會選址問題（tí）上（shàng），重點考慮城市的人口和經濟規模以及（jí）水源、交通等因素，以能夠在較大區域內發（fā）揮中心城市（shì）輻射作（zuò）用的大中型城市（shì）作（zuò）為首選，以適應區域政治、經濟、文化可（kě）持續發展的需要。
3.以增設直轄市、發揮中心城市的輻射帶動功能為重點。除4個直轄市外，還有廣州、深圳、武（wǔ）漢、成都、杭州、南京、沈陽、大連、青島、西安等（děng）大（dà）城市，具備或基本具備超級中心的（de）實力或潛力。把其中的部分城市增設為中央直轄市，有助（zhù）於（yú）充分（fèn）發揮其（qí）超級（jí）中心城市的作用。鑒（jiàn）於增（zēng）設直（zhí）轄市的巨大成本，應首先（xiān）考慮在一些（xiē）雙中心省份中非（fēi）省會城市設直轄市，例如深圳（廣州（zhōu）和深圳雙中心）、大連（大連和沈陽雙中心）、青島（青島（dǎo）和濟南雙中心）等。在這些地方，把雙中心的非省會城市劃成直轄市（shì），不用搬省會，可節約很大一筆行（háng）政成本。
4.以（yǐ）分階段有步（bù）驟地優化省（shěng）級行政區劃為（wéi）推進方略。按照“總體設計、分步實施”的基本要求，逐步實現中國省級行政區劃的優化設置。可分三個階段進行：第一階段：國土整理階段（duàn）。即近期的“小（xiǎo）改”方案。側重從自然地理角度，解（jiě）決（jué）飛地等（děng）人為造成自然地理分割的（de）問題。第二階段（duàn）：重點攻堅階段。即中期的“中改”方案。側重從區域經濟發展、國家治理、區劃布局（jú）、政治管控的角度，在條件較為成熟的粵、蘇、魯、豫、遼、新、內蒙古等省級行政區可先行實施省級行（háng）政區劃改革。第三階段：全麵優化階段（duàn）。即遠期的（de）“大改”方案。從經濟發（fā）展、政（zhèng）治穩定、文化融（róng）合、社會治理、生（shēng）態保護（hù）“五位一體（tǐ）”協同（tóng）推進的視角，在已取得省級行政區劃改革經驗的基礎上，對其他人口（kǒu）規模較大、麵積較大的（de）省級行（háng）政區全麵優化（huà），最終在全國形成45－50個省級行政區，從而（ér）實現（xiàn）省級行政區劃的全麵科學、優化配置。
（二）推動計（jì）劃單列市升格為（wéi）中央直轄或歸（guī）位為省轄
計劃單（dān）列是我國計（jì）劃經濟時期的（de）一種特（tè）殊管（guǎn）理方（fāng）式。目前，我國共（gòng）有深圳、青島、大連、寧波、廈門等5個（gè）計劃（huá）單列市。隨著我國工（gōng）業化、城鎮化進程的（de）發展（zhǎn），昔日（rì）的（de）單列市（shì）何去何從，是一個亟待重視、研究和解（jiě）決的問題（tí）。筆者認為，應當（dāng）推動計劃單（dān）列市升（shēng）級為中（zhōng）央直轄或歸（guī）位為省轄（xiá）以更好地（dì）融入周邊城市群，發揮其在全國和區域經濟發展中的引領作用。根據各單列市的實際不同情況，綜合考（kǎo）慮（lǜ）管理幅度、競（jìng）爭製衡狀（zhuàng）況、資源環境空間製（zhì）約和發展改革活（huó）力方式等多種因素，推動（dòng）單列市改革，通過合並周邊城市轉為中央直轄市（shì）或（huò）轉為普通副（fù）省級（jí）城市以（yǐ）更好（hǎo）融入周邊（biān）城市（shì）群。具體設想是：
1.將深圳、青島、大連升格（gé）為直轄（xiá）市。將深圳、青島、大連升格為直轄市，主要是將深圳、青島、大連的行政由省管理改為國務院直管，同時通過行政區劃的調整，擴大其轄區（qū）範圍，緩解其資源環境和空間製約。深（shēn）圳、青島、大連三市通過適度與周邊城市合並，擴（kuò）大其管轄範圍，三市均有經濟和財政基礎支撐，同時又能更好發揮對區（qū）域（yù）乃至對全國的（de）輻射作用。
2.將寧（níng）波、廈（xià）門歸（guī）回普通副省（shěng）級（jí）城市。就是取（qǔ）消計劃（huá）單（dān）列市設置，將寧波、廈門由單列轉變為（wéi）省直管理，理順中央和省（shěng）與寧波和廈門2市的關係（xì），寧波、廈門的城（chéng）市（shì）級別和享有的省級經濟（jì）管理權限仍保持不變。寧波、廈門回歸副省級城市（shì），不（bú）會對中央、省、寧（níng）波和廈門2市各方造成利益損傷，並（bìng）且實際操作（zuò）成本也較低，是（shì）一個可行性較高的方案。
（三）分類推進省直管縣（市）改革
中國國土（tǔ）麵（miàn）積廣闊，人口總量大，各省、自治區、直（zhí）轄市自（zì）然、社會經濟條件相差很大，實施省直管（guǎn）縣（市）體製的緊迫（pò）性和必要性不盡相同。因此，推行省直管縣（市）體製的模式、時機和路徑有所不同，不應“一（yī）刀切”，而應分類推進。
1.逐步調整省、縣規模，把大省縮小、把小縣擴大。劃小省（區）的辦（bàn）法有三，一是將一個省一分為二，二是從幾個省中劃出一塊設一個省，三是以一個特大城市（shì）為中心增設直轄（xiá）市。另外還可以擴大現有直轄市的行政區域，如（rú）北京、天津（jīn）可以與河北一（yī）起統籌規劃，上海（hǎi）可以與江蘇、浙江一起考慮。在劃小省（區（qū））的同時，對規模過小的縣（xiàn）也可以合並。一些規模過（guò）小的縣被（bèi）合並後，縣的總數減少了，更有利於省直接管縣體製的推行。特別是近年來隨著鄉鎮的撤並和鄉鎮數量的減少，在此基礎（chǔ）上撤並小縣的條件已經成熟。
2.實行市縣分等製度（dù）。為了更進（jìn）一步（bù）調動市縣發展的積（jī）極性，應該將（jiāng）市縣分成幾個等級，各等級間的黨政（zhèng）幹部可以競（jìng）爭交流。根據經濟（jì）發展水（shuǐ）平、人口地域規模等因素綜合考慮，將省轄市縣（xiàn）分為一二三四五類（lèi），各類市縣機構編製數量和黨（dǎng）政（zhèng）領導幹部（bù）的職級和工資待（dài）遇不一樣，同是縣長，一類（lèi）縣的縣長可以（yǐ）享受（shòu）司廳級待遇，三類縣的縣長則是處級待（dài）遇，三類縣幹得好的（de）縣長可以晉升到一二類縣做縣長，這樣幹部（bù）晉升的空間大，不僅有利於調動廣大幹部（bù）的積極性，更主要的（de）是有利於形成市縣之間的競爭機（jī）製，從（cóng）而更有力地激發市縣經濟發展的活力。
3.因地製宜，分類指導。按照東（dōng）部經濟發達與中西部欠發達省（shěng）區不同的情況，確定實施省直管縣體製所選擇的時機和模式。中國經濟社會發展（zhǎn）的地域差異十分明顯（xiǎn），行政區劃體製所麵臨（lín）的問題各不相同。同樣是市領（lǐng）導縣體製，在東部地（dì）區已經暴露出明顯的製（zhì）度性缺陷，而在中西部地區仍然處於完善和轉型階段，其製度性優（yōu）勢還沒有體現出來（lái）。因此，東部（bù）與中西部省區（qū）在（zài）實施省直管縣（市）體製的時機和實（shí）
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